Центр региональной экономики и межбюджетных отношений Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (125993, Россия, г. Москва)
Международный опыт оценки эффективности государственного управления
Пивоварова Ольга Владимировна
научный сотрудник
Аннотация
государственный управление интегральный
В статье проводится анализ существующих в мировой практике подходов и методик к оценке эффективности государственного управления. Проанализирована модель менеджмента качества Common Assessment Framework (CAF) и созданная на ее основе российская система «Эффективная публичная служба» (ЭПУС), выделены преимущества и недостатки, а также предпосылки, необходимые для успешной их реализации в российских реалиях. Рассмотрен интегральный показатель Governance research indicator country snapshot (GRICS) и его составляющие, проведен графический анализ позиций Российской Федерации в данном рейтинге в 2002-2018 гг. Исследованы особенности проведения оценки по индексу непрозрачности и индексу общественной честности. Обоснованы и выделены ключевые недостатки методик оценки эффективности государственного управления: неоднозначный характер и сложность измерения из-за отсутствия информационной базы применяемых индикаторов, внутренняя неготовность системы государственного управления и субъективный подход к проведению оценки.
Ключевые слова: государственное управление, оценка эффективности, международный опыт, методика, показатели, менеджмент качества, CAF, ЭПУС, GRICS, индекс непрозрачности, индекс общественной честности.
Pivovarova Olga Vladimirovna, Researcher of the Center for Regional Economics and Interbudgetary Relations, Financial University under the Government of the Russian Federation (49, Leningradsky Pr., Moscow, 125993, Russian Federation).
International experience of assessing the effectiveness of public management
Abstract
The article analyzes the existing approaches and methods to assess the effectiveness of public management in the world practice. The quality management model Common Assessment Framework (CAF) and the Russian EPUS (Effective Public Service) created on its basis are analyzed, advantages and disadvantages, prerequisites necessary for the successful implementation of these models in Russian realities are highlighted. The integral Governance research indicator country snapshot (GRICS) and its components are considered, the graphical analysis of the Russian Federation's position in this rating in 2002-2018 are conducted. The features of the assessment of the Opacity index and the Public Integrity Index are investigated. The key disadvantages of methods for assessing the effectiveness of public management are justified and highlighted: ambiguous nature and complexity of measurement due to the lack of information base of the indicators used, internal unavailability of the public management system and subjective approach to the assessment.
Keywords: public management, efficiency assessment, international experience, methods, indicators, quality management, CAF, EPUS, GRICS, Opacity index, Public Integrity Index.
Задача повышения эффективности государственного управления является актуальной на протяжении уже не одного десятилетия, и ее значение с каждым годом только возрастает, что находит отражение в достаточно большом количестве принятых нормативно-правовых актов, разработанных методических рекомендаций, научно-исследовательских работ и публикаций по всему миру. Однако, ни одна из существующих моделей и методик не может претендовать на универсальность, так как каждая система управления имеет свои специфические черты, которые необходимо учитывать. В связи с этим представляется целесообразным проанализировать некоторые методики оценки эффективности государственного управления, сложившиеся в мировой практике к настоящему моменту, с тем, чтобы выделить их преимущества и недостатки.
Одной из наиболее признанных моделей менеджмента качества, которая зарекомендовала себя в европейских государствах, начиная с 2000 г., является Common Assessment Framework (CAF) или «Общая структура оценки». Она выступает в роли комплексного инструмента, который позволяет оценивать влияние изменения качества и эффективности на персонал организации, ее клиентов (потребителей услуг] и общество в целом [1, с. 83].
В рамках модели CAF оценка качества менеджмента в органах государственной власти осуществляется двумя способами - посредством самооценки либо с привлечением внешних экспертов. При этом модель CAF выступает в качестве универсальной, позволяя пользователю адаптировать ее согласно своим требованиям. Однако, такого рода изменения не должны нарушать базовой структуры CAF, состоящей из 9 критериев и 28 показателей, разбитых на две группы: «Возможности» и «Результаты». Группа «Возможности» включает в себя пять критериев: лидерство, стратегия и планирование, партнерства и ресурсы, процессы. Группа «Результаты» состоит из четырех критериев: результаты для граждан/потребителей, результаты для персонала, результаты социальной ответственности и ключевые результаты деятельности [2, 3].
Согласно мнению экспертов [4], реализация модели CAF не имеет каких-либо объективных ограничений для применения в силу ее адаптивности и низкого уровня финансовых затрат, однако успех ее использования в значительной степени определяется наличием определенных предпосылок. В первую очередь к ним относится реальная мотивация руководства органа государственной власти или организации к использованию данной модели не только для оценки проблем и потенциала развития, но и для выработки конкретных мер по совершенствованию системы управления. При этом необходимо обеспечить достаточный уровень подготовки руководителей более низкого звена, а также тех сотрудников, которые будут вовлечены в процесс самооценки и реализации запланированных мероприятий по повышению качества управления. Это в свою очередь требует осуществления необходимой организации и обучения кадров, а также поддержания прозрачности и открытости реализации модели CAF. В противном случае, участники процесса не видят реальной пользы от своей деятельности, в результате чего быстро утрачивают к ней интерес.
Также сложности могут быть обусловлены установлением конкретных показателей эффективности количественного и качественного характера, так как необходимость и возможность их достижения не всегда вызывает заинтересованность и готовность со стороны ответственных лиц. Это также предопределяет еще одну необходимую предпосылку, формирование которой в настоящий момент затруднено в российских реалиях, - это добровольное решение о применении модели CAF. Существующая система публичного администрирования предполагает навязывание моделей и методик оценки эффективности «сверху-вниз», что нарушает саму идеологию CAF и является ключевым барьером.
В качестве преимуществ данной модели следует выделить ее всеобъемлющий характер, что позволяет проводить оценку всех структур и процессов в сфере публичного администрирования, а также улучшение внутренней культуры в организации, так как процесс реализации модели CAF предполагает вовлечение персонала в решение проблем, повышение открытости и наличие обратной связи [5, c. 73].
Модель CAF легла в основу российской системы «Эффективная публичная служба» (ЭПУС), представляющей собой комплексный механизм интегрированной оценки государственной и муниципальной службы в Российской Федерации на базе количественных и качественных показателей эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления [6, c. 2039]. Данная система учитывает национальную специфику и особенности законодательства России.
Ключевым отличием отечественной методики является усовершенствованная система оценки, которая сочетает в себе диагностическую самооценку и экспертную оценку. При этом для проведения экспертной оценки предполагается введение специального института экспертных советов, состав которых утверждается Общественной палатой на соответствующем уровне власти [7]. Однако, учреждение подобных советов требует дополнительных затрат, а также обеспечения публичности и прозрачности процесса их формирования для гарантии их непредвзятого отношения. Кроме того, система ЭПУС подразумевает создание многоуровневой базы данных на основе представительств Президента РФ в федеральных округах [8, c. 80].
Подводя итог анализу представленных схожих методик оценки, необходимо отметить, что главным их достоинством является возможность четкого определения проблем в организации процесса управления, оценки эффективности действий и реализации полномочий конкретными сотрудниками органов власти. При этом к недостаткам следует отнести сложность и трудоемкость получения исходной базы для анализа, а также процесс разработки параметров оценки с учетом специфических особенностей работы каждого органа власти [9]. Вместе с тем в российской практике в должной мере зачастую не обеспечивается проведение оценки в контексте внутренней организации процесса управления посредством выполнения отдельных функций и задач, так как оценка сосредоточена главным образом на общих параметрах, которые обозначены в соответствующих методиках и программах развития [10, c. 46].
Помимо национальных методик оценки существуют индексы и индикаторы, направленные в том числе и на межстрановые сопоставления. Рассмотрим наиболее известные и используемые в мире.
Одной из самых распространенных и универсальных является предложенный Всемирным банком интегральный показатель государственного управления (Governance research indicator country snapshot, GRICS). Он разработан для проведения оценки эффективности государственного управления в межстрановом сравнении на основе более чем 30 источников данных, подготовленных различными исследовательскими институтами, аналитическими центрами, неправительственными и международными организациями, а также фирмами частного сектора. GRICS состоит из 6 индексов, характеризующих соответствующие параметры государственного управления Worldwide Governance Indicators. Официальный сайт The World Bank Group - Режим доступа: URL:// http://info.worldbank.org/governance/wgi/.:
- право голоса и подотчетность государственных органов (Voice and Accountability] - индекс, отражающий уровень развития гражданских и политических прав и свобод граждан, а также возможность их участия в выборах органов власти различных уровней, степень независимости средств массовой информации и других общественных объединений;
политическая стабильность и отсутствие насилия, преступности и терроризма (Political Stability and Absence of Violence/Terrorism] - индекс, измеряющий стабильность государственных институтов, вероятность применения политически мотивированного насилия, включая терроризм;
эффективность государственного управления (Government Effectiveness] - индекс, измеряющий качество государственных услуг, государственной службы и степени ее эффективности, а также независимости от политического давления, качество разработки и осуществления внутренней политики и уровень доверия к ней;
качество законодательства (Regulatory Quality] - индекс, измеряющий способность правительства формировать и реализовывать рациональную политику и принимать нормативноправовые акты, а также уровень административного давления и вмешательства в развитие частного сектора;
верховенство закона (Rule of Law] - индекс, характеризующий степень доверия граждан к действующим законам, готовность к их исполнению, эффективность законодательной, исполнительной и судебной власти, уровень преступности;
контроль коррупции (Control of Corruption] - индекс, характеризующий восприятие коррупции в обществе, уровень применения государственной власти в частных интересах как на высшем, так и на других уровнях власти.
Эти индексы рассчитываются для более, чем 200 стран мира за период 1996-2018 гг., что позволяет проследить изменения как по отдельной стране, так и по нескольким странам в динамике. Каждый индекс оценивается в диапазоне от -2,5 до 2,5, что в итоге интерпретируется в форме ранга от 1 до 100, который характеризует положение государств относительно друг друга. Соответственно, чем выше ранг по каждому из индексов, тем более высокое качество государственного управления в стране.
Рассмотрим, как изменились позиции Российской Федерации в данном рейтинге за период 2002-2018 гг. (рис. 1] Worldwide Governance Indicators. Официальный сайт The World Bank Group - Режим доступа: URL:// http:/ / info.worldbank.org/ governance / wgi /..
Рис. 1. Показатели Российской Федерации по данным GRICS, 2002-2018 гг.
Наилучший результат Российская Федерация показывает по итогам индекса эффективности государственного управления, чье значение является самым высоким в последние годы и находится в середине списка стран (50,96 в 2018 г.), а также, несмотря на некоторое снижение в 2003-2010 гг., демонстрирует положительный прирост относительно 2002 года (+5,55 пунктов). Данная тенденция является положительной и свидетельствует о повышении качества государственных услуг в стране и государственной службы в целом, в чем немаловажную роль сыграл портал государственных услуг Российской Федерации, начавший свою работу в 2009 г. [11]
По остальным индексам динамика менее позитивная. Так, по качеству законодательства, в 2003-2005 гг. Россия занимала место в середине списка, однако к 2018 г. ее место снизилось до 31,73 (падение относительно 2002 г. составило более 27%). Почти в два раза опустилась позиция Российской Федерации и по показателю право голоса и подотчетность государственных органов с 36,32 в 2002 г. до 19,21 в 2018 г. Существенным колебаниям в течение рассматриваемого периода подвергся индекс политической стабильности и отсутствия насилия, преступности и терроризма. Наиболее низкое значение по нему наблюдается в 2004 г. (7,77), что связано с достаточно большим количеством терактов на территории страны. Снижение в 2014-2015 гг. обусловлено непростой внешнеполитической ситуацией, связанной с присоединением Крыма к России, однако к 2018 г. значение данного показателя увеличилось до 29,05.
В последней четверти рейтинга Россия находится по показателям верховенства закона и контролю коррупции. При этом по первому индикатору за период 2002-2018 гг. наблюдается падение на 2,6 п.п., а по второму - рост на 1,45 п.п. Наиболее низкая позиция России по контролю коррупции в 2009 г. Таким образом, практически по всем индексам Российская Федерация находится во второй половине списка и в целом интегральная эффективность государственного управления согласно методике GRICS оценивается как недостаточная.
Лидерами в данном рейтинге по итогам 2018 года стали следующие страны по соответствующим индикаторам:
право голоса и подотчетность государственных органов - Норвегия (100,0), Новая Зеландия, Швейцария (99,0), Финляндия (98,5), Дания (98,0);
политическая стабильность и отсутствие насилия, преступности и терроризма - Гренландия (100,0), Монако (99,5), Новая Зеландия (99,0), Сингапур (98,6), Андорра (97,6);