Среди международных документов различного уровня (межправительственные, межгосударственные и др.) и характера (многосторонние, двусторонние) можно выделить следующие документы, составляющие нормативную базу для противодействия терроризму в межгосударственном и международном масштабе:
- Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма (Страсбург, 16 мая 2005 г.) ETS N 196;
- Шанхайская Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Шанхай, 15 июня 2001 г.);
- Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (принята резолюцией 54/109 Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1999 г.);
- Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (Нью-Йорк, 15 декабря 1997 г.);
- Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 49/60 от 9 декабря 1994 г. "Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма";
- Европейская конвенция о пресечении терроризма ETS N 090 (Страсбург, 27 января 1977 г.);
- Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 13 апреля 2005 г. N A/Res/59/290 "Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма" (91-е пленарное заседание);
- Меры по борьбе с международным терроризмом (приняты Восьмым Конгрессом Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, Гавана, 27 августа - 7 сентября 1990 г.);
- Декларация саммита "Группы Восьми" о борьбе с терроризмом (принята лидерами "Группы восьми" в Санкт-Петербурге 16 июля 2006 года);
- Декларация Европейского совета от 25 октября 2002 г. Об осуждении акта терроризма в театре на улице Мельникова в Москве;
- Декларация СВМДА об устранении терроризма и содействии диалогу между цивилизациями (Алма-Ата, 4 июня 2002 г.);
- Декларация Российской Федерации и Федеративной Республики Бразилии о международном терроризме от 13 декабря 2001 г.;
- Декларация совещания министров "восьмерки" в Оттаве по борьбе с терроризмом от 12 декабря 1995 г.;
- Заявление "Группы Восьми" об укреплении программы ООН по борьбе с терроризмом (принято лидерами "Группы восьми" в Санкт-Петербурге 16 июля 2006 г.);
- Заявление "Группы восьми" о борьбе с терроризмом (Глениглс, 8 июля 2005 г.);
- Резолюция 25-й Конференции европейских министров юстиции "О борьбе с терроризмом" (София, 9-10 октября 2003 г.);
- Заявление экономических лидеров АТЭС по борьбе с терроризмом (Шанхай, 21 октября 2001 г.);
- Резолюция N 1 Двадцать четвертой Конференции европейских министров юстиции "Борьба с международным терроризмом" (Москва, 4 октября 2001 г.);
- Протокол N 2 о взаимодействии и сотрудничестве между Федеральной службой безопасности Российской Федерации и Министерством национальной безопасности Азербайджанской Республики в принятии эффективных мер, направленных на борьбу с терроризмом (Баку, 1 июня 1995 г.);
- Договор о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом (Минск, 4 июня 1999 г.);
- Решение Совета глав правительств СНГ "О финансировании в 2005 году Основных мероприятий Межгосударственной комплексной программы реабилитации ветеранов войн, участников локальных конфликтов и жертв терроризма на 2001-2005 годы" (Тбилиси, 3 июня 2005 г.);
- Заявление глав государств-участников Содружества Независимых Государств о борьбе с международным терроризмом (Астана, 16 сентября 2004 г.);
- Решение о финансировании в 2004 году Основных мероприятий Межгосударственной комплексной программы реабилитации ветеранов войн, участников локальных конфликтов и жертв терроризма на 2001-2005 годы (Чолпон-Ата, 16 апреля 2004 г.);
- Решение о Докладе о ходе выполнения в 2000 году Межгосударственной программы совместных мер борьбы с преступностью на период с 2000 до 2003 года и Программы государств-участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма до 2003 года (Минск, 1 июня 2001 г.);
- Решение Совета глав правительств Содружества Независимых Государств о Межгосударственной комплексной программе реабилитации ветеранов войн, участников локальных конфликтов и жертв терроризма на 2001-2005 годы от 31 мая 2001 г.;
- Решение о проекте Решения о Программе государств - участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года (Москва, 21 июня 2000 г.).
Несомненно, перечислены не все нормативные акты о противодействии терроризму, входящие в международное законодательство; для нашего государства особую важность имеют международные конвенции и другие документы международного характера, которые были ратифицированы. Российское законодательство о противодействии терроризму представлено несколькими видами нормативных актов:
1) прежде всего, это законы Российской Федерации о ратификации различных международных документов: например, федеральные законы от 7 августа 2000 года N 121-ФЗ "О ратификации Европейской конвенции о пресечении терроризма"; от 13 февраля 2001 г. N 19-ФЗ "О ратификации Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом"; от 10 июля 2002 года N 88-ФЗ "О ратификации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма"; от 10 января 2003 года N 3-ФЗ "О ратификации Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом"; от 28 декабря 2004 года N 176-ФЗ "О ратификации Договора о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом"; от 20 апреля 2006 года N 56-ФЗ "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма"; от 26 июля 2006 года N 127-ФЗ "О ратификации Протокола о внесении изменений в Европейскую конвенцию о пресечении терроризма" и др. В комментируемой статье прямо указывается на общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, которые, соответственно, являются частью правовой основы противодействия терроризму в России;
2) настоящий (комментируемый) закон, который на сегодняшний день является базовым федеральным законом, регулирующим общественные отношения в сфере противодействия терроризму. Этот закон - второй по счету, он пришел на смену ранее действовавшему федеральному закону 1998 года "О борьбе с терроризмом", вызывавшему много нареканий как со стороны теоретиков, специалистов по уголовному праву и криминологов, так и со стороны практиков *(9). Данный нормативный акт полностью утратил свою силу с 1 января 2007 года. Основными понятиями, сформулированными в комментируемом законе, стали: терроризм, террористическая деятельность, террористический акт, противодействие терроризму, контртеррористическая операция и др. (см. комментарий к статье 3 "Основные понятия"), а также основные принципы противодействия терроризму (см. ст. 2 комментируемого закона);
3) уголовно-правовое регулирование противодействия терроризму осуществляется в России на основании и в соответствии с уголовным кодексом. Исторически именно уголовно-правовое понятие терроризма было в нашем государстве первым его нормативным понятием - введено в УК в 1994 году. Это обстоятельство свидетельствует об определенном достижении российской уголовно-правовой политики: она отреагировала на появление актов терроризма, уже не характеризовавшихся случайностью, своевременно и достаточно адекватно, введя уголовную ответственность за это общественно опасное деяние. Основанием для его криминализации послужила как раз общественная опасность отклоняющегося поведения новой разновидности. В настоящее время нормы, регламентирующие ответственность за преступления террористического характера, действуют в УК РФ 1996 года в редакции федерального закона от 27 июля 2006 года N 153-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму";
4) нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти. Среди Указов Президента, направленных на противодействие терроризму, можно выделить такие, как:
- Указ Президента РФ от 14 ноября 2006 г. N 1283 "О начальнике Департамента по борьбе с организованной преступностью и терроризмом Министерства внутренних дел Российской Федерации";
- Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. N 116 "О мерах по противодействию терроризму" (с изм. и доп. от 2 августа 2006 г.);
- Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 г. N 1615 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 22 января 2001 г. N 61 "О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации" и в состав межведомственной рабочей группы, утвержденный распоряжением Президента Российской Федерации от 5 июля 2004 г. N 301-рп "О межведомственной рабочей группе по разработке концепции национальной стратегии противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма" (с изм. и доп. от 2 августа 2006 г.);
- Указ Президента РФ от 11 октября 2004 г. N 1293 "О специальном представителе Президента Российской Федерации по вопросам международного сотрудничества в борьбе с терроризмом и транснациональной организованной преступностью";
- Указ Президента РФ от 13 сентября 2004 г. N 1167 "О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом";
- Указ Президента РФ от 30 июня 2003 г. N 715 "О дополнительных мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации" (с изм. и доп. от 2 августа 2006 г.);
- Указ Президента РФ от 17 июня 2003 г. N 680 "О центральных компетентных органах Российской Федерации, ответственных за выполнение Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом";
- Указ Президента РФ от 1 ноября 2001 г. N 1263 "Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (с изм. и доп. от 8 апреля, 19 ноября 2003 г., 9 марта, 29 ноября 2004 г., 22 марта 2005 г.);
- Указ Президента РФ от 22 января 2001 г. N 61 "О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации" (с изм. и доп. от 31 июля, 4 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 27 декабря 2004 г., 3 августа 2005 г., 2 августа 2006 г.)
- и др.
Среди актов Правительства в рассматриваемой сфере можно отметить следующие:
- Постановление Правительства РФ от 22 января 1997 г. N 58 "О мерах социальной защиты лиц, привлекаемых к выполнению специальных задач, связанных с проведением мероприятий по борьбе с терроризмом";
- Распоряжение Правительства РФ от 13 декабря 2006 г. N 1721-р "Об утверждении Плана мероприятий по реализации Программы сотрудничества государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями на 2005-2007 г.";
- Распоряжение Правительства РФ от 21 июня 2006 г. N 894-р "О проведении переговоров о заключении в форме обмена письмами Соглашения между Министерством обороны РФ и Генеральным штабом Вооруженных Сил Турецкой Республики о присоединении Военно-Морского Флота Российской Федерации к операции по предотвращению угрозы терроризма и распространения оружия массового уничтожения "Черноморская гармония";
- Распоряжение Правительства РФ от 28 января 2005 г. N 86-р "О выделении средств на финансирование расходов, связанных с проведением в г. Новосибирске IV Совещания руководителей спецслужб, органов безопасности и правоохранительных органов - партнеров ФСБ РФ из иностранных государств по проблемам борьбы с международным терроризмом";
- Распоряжение Правительства РФ от 15 ноября 2004 г. N 1449-р "Об участии Росфинмониторинга в деятельности Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма";
- Распоряжение Правительства РФ от 24 марта 2001 г. N 406-р "Об образовании оперативной группы для принятия неотложных мер по усилению общественной безопасности, защите населения от терроризма в Ставропольском крае и Карачаево-Черкесской Республике";
- Распоряжение Правительства РФ от 21 ноября 2000 г. N 1643-р "О Плане мероприятий по реализации Программы государств-участников СНГ по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года";
- Распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. N 1249-р "О проведении переговоров о заключении Соглашения между министерствами внутренних дел государств - участников СНГ о сотрудничестве в борьбе с терроризмом";
- Распоряжение Правительства РФ от 8 сентября 1999 г. N 1418-р "О поощрении участников борьбы с терроризмом на территории Республики Дагестан".
Отдельную группу правовых актов противодействия терроризму составляют ведомственные документы самого различного характера. К примеру:
- Письмо Министерства культуры РФ от 24 октября 2002 г. N 01-130/16-01 О принятии мер по усилению общественной безопасности, защите населения от терроризма, обеспечению надежной защиты особо важных объектов кино, культуры и искусства;
- Указание Министерства Внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ и Министерства путей сообщения РФ от 8 апреля 2002 г. N 1/9/46у "О мерах по предупреждению актов терроризма, недопущению незаконного вмешательства посторонних лиц в работу федерального железнодорожного транспорта";
- Письмо Главного управления исполнения наказаний Министерства юстиции РФ от 8 ноября 2001 г. N 18/29-394 "О мерах по обеспечению противодействия биологическому и химическому терроризму";
- Письмо Министерства образования РФ от 15 октября 2001 г. N 42-15/42-11 "О проведении учебных занятий по вопросам противодействия химическому и биологическому терроризму";
- Указание Министерства связи РФ от 20 февраля 1997 г. N 23-у "О мерах социальной защиты лиц, привлекаемых к выполнению специальных задач, связанных с проведением мероприятий по борьбе с терроризмом".
Кроме того, самостоятельное значение имеют письма, указания, информации и другие акты Комитета РФ по финансовому мониторингу, Центрального Банка России и Федеральной налоговой службы РФ - главным образом, по вопросам противодействия финансированию терроризму. Помимо этого, в России существует Ассоциация российских банков, которая, в продолжение указаний, распоряжений и других документов Центрального Банка РФ, также принимает документы во исполнение мер по противодействию финансированию терроризму и легализации доходов, полученных преступным путем. Таких документов очень много. Вот некоторые примеры:
- Письмо Ассоциации российских банков от 11 сентября 2006 г. N А-01/1Е-457 "О процедуре согласования Правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма кредитными организациями";
- Методические рекомендации по выявлению и представлению сведений об операциях c денежными средствами в наличной форме, подлежащих обязательному контролю (группа кодов 1000) (утв. Комитетом Ассоциации российских банков по вопросам противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (протокол заседания Президиума от 30 августа 2006 г. N 7));
- Меморандум Комитета Ассоциации российских банков по вопросам противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма от 18 мая 2006 г. "О мерах по противодействию использования кредитных организаций в целях вывода крупных сумм денежных средств из легального денежного оборота в "теневую" экономику".
3. В комментируемом законе не оговорено действие международных нормативных актов, устанавливающих принципы и регламентирующих вопросы противодействия терроризму. Предполагается, что в случае коллизии положения настоящего закона и международно-правовой нормы, должна применяться последняя, но только в случае, если она представляет собой правило международного договора Российской Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).