Международная деятельность Шотландии: взгляд шотландских националистов
Н.В. Еремина
Международная деятельность Шотландии интересна во многих отношениях. Во- первых, регион имеет длительную историю политической борьбы за независимость и сформулировал к настоящему времени концепцию «Шотландия -- это страна». Во- вторых, начиная с подготовки к всеобщей избирательной парламентской кампании 2019 г. Шотландская национальная партия (ШНП) как политический лидер региона выступает с программой «интернационализации Шотландии», заявив не только о международных амбициях, но и об использовании международных связей для укрепления позиций Шотландии как независимой нации на международной арене. В-третьих, Шотландия стремится демонстрировать себя как ответственного игрока, предлагая свои инновации в сфере укрепления партнерства и мира и доказывая, что от независимой Шотландии выиграет весь мир (не случайно в партийных документах ШНП часто упоминается, что «шотландцы -- это добросовестные граждане мира»). В-четвертых, независимость Шотландии предлагается ШНП как инструмент реализации прав граждан на личное участие в международной повестке. Таким образом, мы констатируем как укрепляющиеся международные амбиции Шотландии, так и их международное признание. Вообще, шотландская модель международной деятельности (парадипломатии) представляет собой использование всех возможных международных площадок и создание новых для формирования позитивного имиджа региона. Цель статьи -- определить характер международной деятельности Шотландии, соотнеся ее с задачами ШНП как партии-лидера в регионе. Исследование выполнено на основе политико-исторического подхода, который означает анализ региональных процессов в политической сфере в рамках общегосударственного и макрорегионального развития (в данном случае под макрорегионом мы понимаем Европейский союз). Методом исследования с учетом выбранного подхода стал метод кейс-стади. Соответственно, в статье был проведен анализ задач региональной вовлеченности в международные процессы после Брекзита, сформулированных ШНП (однако в контексте длительного периода выхода Шотландии на международную арену после 1998 г., т. е. реализации Шотландского акта, что позволило говорить о динамике международной деятельности региона и ее перспективах).
Ключевые слова: Шотландия, Шотландская национальная партия, парадипломатия, ЕС, Соединенное Королевство, интернационализация Шотландии, национализм, Брекзит.
International activities of Scotland: Scottish nationalists' positions
N. V. Eremina
Scotland's international activities are interesting in many respects. Firstly, the region has a long history of political struggle for independence, having formulated the concept of “Scotland is a country” by now. Secondly, starting with the preparations for the 2019 general election campaign, the Scottish National Party (SNP), as the political leader of the region, has launched a program of “internationalization of Scotland”, stating not only international ambitions, but also the use of international relations to strengthen the position of Scotland as independent nation in the international arena. Thirdly, Scotland seeks to demonstrate itself as a responsible player, offering its innovations in the field of strengthening partnership and peace, and proving that the whole world will benefit from an independent Scotland (it is no coincidence that SNP party documents often mention that “the Scots are conscientious citizens of the world”). Fourthly, the independence of Scotland is offered by the SNP as a tool for realizing the rights of citizens to participate personally in the international agenda. Thus, we note both the growing international ambitions of Scotland and their international recognition. In general, the Scottish model of paradiplomacy is the use of all possible international platforms and the creation of new ones to form a positive image of the region. The goal of the article: to analyze the strategy of international activity of Scotland and correlate it with the practical activity of the region. The study was carried out on the basis of a political-historical approach, which means an analysis of regional processes in any area in the context of national and macro-regional development (in this case, we understand the European Union as a macro-region). The research method within the framework of the chosen approach was the case study method. Accordingly, the article compared various indicators of regional involvement in international processes after Brexit in the longer period of Scotland's entry into the international arena after 1998, i. e. implementation of the Scottish Act. This allows us to talk about the dynamics of the region's international activity and its prospects.
Keywords: Scotland, Scottish National Party, paradiplomacy, EU, United Kingdom, internationalization of Scotland, nationalism, Brexit.
Парадипломатия: возможности развития национальных регионов в условиях международной конкуренции?
Парадипломатия, под которой понимают деятельность регионов (административно-территориальных единиц) в составе государства, свидетельствует об их значительном потенциале в достижении политических задач, связанных с изменением их статуса. А одним из наиболее успешно двигающихся по пути к независимости регионов остается Шотландия. Цель данной статьи состоит в том, чтобы определить характер международной деятельности Шотландии, соотнеся ее с задачами Шотландской национальной партии (ШНП) как партии-лидера в регионе. Исследование выполнено на основе политико-исторического подхода, который означает анализ региональных процессов в политической сфере в рамках общегосударственного и макрорегионального развития (в данном случае под макрорегионом мы понимаем Европейский союз). Методом исследования с учетом выбранного подхода стал метод кейс-стади. Соответственно, в статье был проведен анализ задач региональной вовлеченности в международные процессы после Брек- зита, сформулированных ШНП (однако в контексте длительного периода выхода Шотландии на международную арену после 1998 г., т. е. реализации Шотландского акта, что позволило говорить о динамике международной деятельности региона и ее перспективах).
Так называемая парадипломатия, под которой мы понимаем внешнюю деятельность административных регионов разного уровня как в федеративных, так и унитарных (децентрализованных) государствах, с одной стороны, стала итогом интенсификации международных отношений в целом, с другой -- остается явным проявлением этнонациональной (в ряде случаев националистической) парадигмы.
Данный термин утвердился в науке прежде всего благодаря работам Панайотиса Солдатоса [1] и Иво Духачека [2], которые понимали парадипломатию как внешнюю (международную) деятельность нецентрального правительства (в основном субгосударственных представительств). Эти авторы и их последователи писали о различных формах и степени вовлечения субгосударственных акторов в процесс принятия международных решений в контексте существующих систем отношений между центром и регионом [3-7]. Поэтому когда мы говорим о парадипломатии, мы фактически ведем речь о появлении нового феномена в международных отношениях -- мультиуровневой и многосторонней дипломатии. Процесс формирования парадипломатии в Европе постепенно набирает силу уже с окончания Второй мировой войны. А с конца 1990-х годов парадипломатия получила признание как фактор внешней политики государств. Знаменательную роль в развитии международной деятельности регионов сыграла европейская интеграция.
Центральные правительства повсеместно были вынуждены передавать все больше полномочий на места (регионы) в ходе участия в европейских интеграционных образованиях и либерализации экономики, которые были бы невозможны без экономической открытости регионов. Это позволило регионам -- участникам внешней деятельности, развивающейся в ходе интеграции, уже с 1980-х годов привлекать прямые иностранные инвестиции. При этом именно регионы, отличающиеся определенным национально-этническим колоритом, требующие признания своей национальной исключительности, проявляли и проявляют наибольшую активность в своей внешней деятельности.
Так, в европейской исследовательской традиции парадипломатии именно национализм является краеугольным камнем. Например, Д. Крикеманс утверждает, что участие национальных регионов в международной деятельности создало новые горизонтальные связи, укрепляющие сами эти регионы [8, p. 37]. Л. Морено и А. Лекур полагают, что именно парадипломатия отражает рост национализма, который она может облечь в мирные и законные рамки [9]. По мере распространения опыта парадипломатии в Европе национальные регионы требовали все больше полномочий от своих центральных правительств. Поэтому с течением времени из центра на места передавались не только социальные и экономические полномочия, так как сами центральные правительства были заинтересованы разделить бремя ответственности за эти сферы с региональным уровнем, но и финансовые, и законодательные. Это позволило регионам сформулировать не только национальные, но и собственные экономические и политические интересы (особенно показательными здесь стали примеры Шотландии, Каталонии, Басконии).
До сих пор дискуссионным остается вопрос, является ли внешняя деятельность национальных регионов угрозой прерогативам центрального правительства в сфере внешней политики или скорее представляет для него дополнительные инструменты. Так, Р. Санер [10] и Н. Оддон [11] говорят о формировании множественности центров принятия решений, что отражает новую реальность международных отношений, которую следует принять. А вот Б. Хокинг в этом смысле подвергает критике даже сам термин «парадипломатия», так как он предполагает оппозицию интересов центра и регионов, возможный конфликт между субгосударственным и государственным уровнями политики, и говорит об их несовместимых интересах [12, р. 35-36]. Дж. Митчелл также считает, что «новая дипломатия» свидетельствует о зарождении новых возможностей регионов. Он пишет о протодипломатии, когда внешнеполитические усилия региональных правительств угрожают центру и единству государства [13], а С. Ньюланд -- о том, что парадипломатия может выступать заместителем (субститутом) традиционной дипломатии [14].
Однако парадипломатия сама по себе не приводит к сецессии. Поэтому ответ на поставленный выше вопрос очевиден: если центральное правительство находится во взаимодействии с региональными представителями, в диалоге с ними, и приглашает их на встречи, которые затрагивают интересы этого региона, то оно обретает дополнительные возможности продвигать свою повестку. Однако если центр и регион находятся в конфронтации, то в таком случае внешняя деятельность становится примером манифестации региональных претензий на независимость. Тем не менее нельзя не признать, что международный опыт дает аргументы национальным партиям, представляющим регионы, для изменения статуса внутри государства.
Наиболее распространенными формами парадипломатической деятельности для регионов стали: организация своих представительств за рубежом, участие в международных организациях, проведение международных культурных мероприятий на своей территории. Нетрудно заметить, что эти формы международного сотрудничества позволяют регионам не только заключать конкретные соглашения, например о привлечении инвестиций, но и влиять на «узнаваемость» региона как самостоятельного субъекта.
Шотландия -- флагман европейской парадипломатии (международная стратегия региона)
Одним из таких регионов, которые демонстрируют важность и даже необходимость международной повестки, стала Шотландия. Между прочим, именно данный регион многие исследователи сразу стали считать флагманом парадипломатии в Европе, ведь он всегда работал над своим «независимым образом» в мире (не случайно в отчетах парламентариев ШНП указывается работа над поддержкой международных брендов Шотландии, прежде всего шотландского виски).
Именно Шотландия отлично демонстрирует, что парадипломатия -- это гибкий процесс, которым руководят национальные региональные политические силы, направленный на привлечение интереса к себе не только своей общественности, но и общественности других государств и регионов других государств. Поэтому наиболее важными формами деятельности региональных политиков Шотландии становятся: продвижение национальных брендов; формирование культурных поводов; участие в международной деятельности вплоть до выдвижения собственных инициатив на мировой арене; укрепление членства региона в интеграционном объединении (для Шотландии это наиболее показательный вопрос после референдума о Брекзите 2016 г., когда большинство шотландцев голосовали за то, чтобы остаться в составе Европейского союза); информирование мировой общественности о своем особом видении международных проблем.
Шотландия заявляет о себе как о независимой нации с собственной исторической и культурной идентичностью. Так, в 2014 г. в регионе прошел референдум о независимости. Идею независимости тогда поддержали 45 % (55 % выступили против), причем правом голоса обладали не только этнические шотландцы, но и все граждане страны, проживающие в регионе [15; 16].
По всей видимости, именно членство Великобритании в ЕС повлияло на итоги референдума. Многие шотландцы тогда просто опасались необходимости заново проходить процедуру вступления в Союз, что, конечно, сказалось на результатах. Однако мы полагаем, что этот референдум все-таки стал очередным шагом в реализации стратегии независимости региона, и его можно рассматривать как «примерку» идеи независимости перед новым референдумом (ШНП настаивает на проведении референдума осенью 2023 г.), тем более что общественно-политическая и экономическая ситуация изменилась после Брекзита. Итоги референдума о членстве страны в ЕС были восприняты как обман региона Вестминстером, ведь он вывел страну из ЕС, вопреки позициям шотландцев [17], в свое время именно по этой причине в основном не поддержавшим идею независимости региона. Таким образом, сам Брекзит снял некоторые ограничения по вопросу положительного восприятия населением региона стратегии независимости Шотландии, а лидеры ШНП с 1980-х годов и до сего дня убеждают шотландцев, что регион всегда будет полноценно участвовать в европейской интеграции [18; 19].
Кстати, именно шотландские националисты до Брекзита предлагали избирателям «удобный формат независимости», говоря о «независимой Шотландии в Европе», даже если при этом она находится в составе Великобритании. Этот концепт позволял региону формировать множественные горизонтальные и вертикальные связи внутри объединенной Европы. Тем более что после принятия Единого Европейского акта 1986 г. и активизации региональной политики ЕС именно региональные правительства начали получать финансовую поддержку структурных фондов, прежде всего Европейского фонда регионального развития, который реализует наибольший массив региональных программ для преодоления региональных дис- паритетов. Поэтому мы с уверенностью можем полагать, что ШНП использовала концепт объединенной Европы именно для продвижения идеи независимости. Этот концепт был окончательно утвержден после появления Маастрихтского договора в 1992 г., который сформулировал основы региональной политики и учредил Комитет регионов, отстаивающий права субгосударственного уровня.