В п. "в" ч. 3 ст. 125 Конституции РФ речь идет только о высших государственных органах субъекта РФ, т. е. перечень субъектов, обладающих полномочиями по обращению в Конституционный Суд РФ по спору о компетенции, значительно сужен.
1 Напомним, что, в соответствии с Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", судебная система Российской Федерации представлена: 1) федеральными судами, к которым относятся: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов; 2) судами субъектов РФ: конституционными (уставными) судами субъектов РФ, мировыми судьями, являющимися судьями общей юрисдикции субъектов РФ.
1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
2 В ст. 9 Устава Свердловской области предусмотрена следующая система органов государственной власти области: Законодательное Собрание Свердловской области; Губернатор Свердловской области, Правительство Свердловской области, иные органы исполнительной власти Свердловской области; Уставный Суд Свердловской области. Законодательное Собрание, Губернатор и Правительство являются высшими органами государственной власти Свердловской области.
+3 К примеру, Устав Свердловской области лишь в общем виде закрепляет за органами государственной власти и высшими органами государственной власти Свердловской области полномочия по спорам о компетенции, делая отсылку к Конституции РФ.
Процедура обращения государственного органа (органов) в Конституционный Суд РФ с ходатайством о рассмотрении спора о компетенции подчинена общим и специальным правилам. Общие правила устанавливают порядок рассмотрения в Конституционном Суде РФ данного вида споров. В соответствии со ст. 22 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции в заседаниях палат.
Наряду с общими правилами подачи ходатайства, Законом установлены специальные правила, предусматривающие допустимость подачи соответствующего ходатайства органом (органами) государственной власти. Ходатайство может быть признано Конституционным Судом РФ допустимым, если:
оспариваемая компетенция определяется Конституцией РФ;
спор не касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности;
спор не был или не может быть разрешен иным способом;
заявитель считает издание акта или совершение действия правового характера либо уклонение от издания акта или совершения такого действия нарушением установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между органами государственной власти;
заявитель ранее обращался к указанным в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ органам государственной власти с письменным заявлением о нарушении ими определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя либо об уклонении этих органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности;
в течение месяца со дня получения письменного заявления, упомянутого выше, не были устранены указанные в нем нарушения;
в случае обращения соответствующего органа государственной власти к Президенту РФ с просьбой об использовании согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции РФ, Президент РФ в течение месяца со дня обращения не использовал эти согласительные процедуры либо такие процедуры не привели к разрешению спора.
В отношении ходатайства Президента РФ как субъекта, обладающего особыми полномочиями при участии в процедурах разрешения разногласий в порядке применения ч. 1 ст. 85
Конституции РФ, Закон устанавливает дополнительные критерии допустимости. Ходатайство Президента РФ может быть признано Конституционным Судом РФ допустимым, если он использовал согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти и эти разногласия являются подведомственным Конституционному Суду РФ спором о компетенции.
Анализ приведенных критериев допустимости ходатайств приводит к выводу об определенной сложности реализации данной процедуры. Одним из примеров этого может служить дело по разрешению спора о компетенции между Московской областной Думой и Московской городской Думой по определению состава территории1. 16 июля 1997 г. Московская городская Дума приняла в новой редакции Закон города Москвы "О территориальном делении города Москвы", в соответствии с которым аэропорт "Шереметьево" был включен в состав территории города Москвы, а территория аэропорта - в границы Молжаниновского района Северного административного округа города Москвы. Полагая, что территория аэропорта "Шереметьево" является частью территории Московской области и что принятием названного закона городом Москвой в одностороннем порядке без согласования с Московской областью изменены границы этих субъектов РФ, Московская областная Дума дважды - 17 февраля и 27 октября 1999 г. - обращалась в Московскую городскую Думу с предложением о разрешении возникшего спора во внесудебном порядке. Однако Московская городская Дума от проведения согласительных процедур уклонилась. По мнению Московской областной Думы, включение территории аэропорта "Шереметьево" в состав города Москвы законом этого субъекта РФ является нарушением конституционного требования об изменении границ между субъектами РФ с их взаимного согласия и противоречит ч. 3 ст. 67 и ст. 73 Конституции РФ, в связи с чем она обратилась в Конституционный Суд РФ с ходатайством о разрешении спора о компетенции между Московской областной Думой и Московской городской Думой по определению состава указанной выше территории.
Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению ходатайства Московской областной Думы. Аргументом для вынесения такого решения послужил установленный Судом факт несоответствия ходатайства критериям допустимости. Суд указал, что вопрос, поставленный в ходатайстве Московской областной Думы, по своему правовому, политическому и экономическому содержанию имеет исторически сложившийся комплексный характер. В соответствии с требованием о необходимости использования иных способов для разрешения спора, одним из которых является обращение к Президенту РФ в порядке, предусмотренном ст. 85 Конституции РФ и п. 7 части первой ст. 93 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", ходатайство Московской областной Думы не может быть признано допустимым, поскольку заявитель не использовал указанную конституционную возможность для разрешения спора.
+1 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. "По делу об отказе в принятии к рассмотрению ходатайства Московской областной Думы о разрешении спора о компетенции между Московской областной Думой и Московской городской Думой по определению состава территории".
Установление пределов проверки является крайне важным, поскольку Конституционный Суд РФ связан при разрешении конкретного спора соответствующими предписаниями закона. Причем эти предписания имеют принципиальное значение, так как отграничивают споры о компетенции от других видов споров. Закон устанавливает следующие пределы проверки:
спор о компетенции решается Конституционным Судом РФ исключительно с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;
рассматривая дело по существу, Конституционный Суд РФ разграничивает компетенцию между федеральными органами государственной власти, а также разграничивает предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ, установленные Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий;
рассмотрение дела о соответствии нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, Конституции РФ по содержанию норм, форме, порядку его подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов.
О последнем следует сказать более подробно, поскольку практика свидетельствует о сложностях, с которыми сталкивается Конституционный Суд РФ в отграничении рассматриваемых дел.
Так, в одном случае Конституционный Суд РФ, разрешая спор между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации"1, установил, что это дело является, по сути, спором о соответствии Конституции РФ нормативного акта, в связи с чем рассмотрение его возможно на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов. В то же время нерассмотрение данного дела повлекло бы блокирование законодательного процесса, поэтому Конституционный Суд РФ обязал Президента РФ подписать указанный закон, тем самым разрешив спор о компетенции по существу.
Разрешая спор о компетенции, Конституционный Суд РФ должен принять одно из двух возможных решений:
первое - подтвердить полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции;
второе - вынести решение, отрицающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции.
К примеру, Конституционный Суд РФ, рассматривая дело по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела, принял решение, отрицающее компетенцию Совета Федерации на издание акта об отстранении
Генерального прокурора РФ от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела и, соответственно, признал данное полномочие за Президентом РФ1.
+В зависимости от вариантов итоговых решений, принимаемых Конституционным Судом РФ, определяются и юридические последствия. Так, в случае, если Конституционный Суд РФ признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт утрачивает силу со дня, указанного в решении.
1СЗРФ. 1998.№ 16. Ст. 1879.
1 ВКСРФ. 1999. №6.