Рассмотрение дел о соответствии конституции российской федерации не вступивших в силу международных договоров российской федерации

§ 1. Субъекты права на обращение с запросом

Перечень субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ дан в ст. 88 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и совпадает с кругом субъектов права на обращение по делам о проверке конституционности нормативных актов и внутригосударственных договоров. Этим правом наделены Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Реализуя свое полномочие по проверке конституционности международных договоров, Конституционный Суд РФ осуществляет предварительный контроль, поскольку в качестве объекта проверки выступают лишь не вступившие в силу международные договоры РФ. К примеру, Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"1 предусматривает обязательное обращение Президента РФ в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ международного договора о принятии в Федерацию иностранного государства или части иностранного государства в качестве нового субъекта РФ. Лишь признание Конституционным Судом РФ такого договора не противоречащим Конституции РФ дает возможность для реализации следующего этапа процедуры принятия нового субъекта Федерации, а именно - внесения международного договора на ратификацию в Государственную Думу.

Понятие международного договора раскрывается в Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации"2. В соответствии с п. "а" ст. 2 данного Закона "международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования". Международные договоры, заключаемые от имени Российской Федерации, называются межгосударственными договорами, от имени Правительства РФ - межправительственными договорами, от имени федеральных органов исполнительной власти - договорами межведомственного характера. Закон также называет различные виды и наименования международных договоров РФ: договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами и др.

1СЗ РФ. 2001. №52. Ст. 4916.

2СЗРФ. 1995. №29. Ст. 2757.

§ 2. Критерии допустимости запроса

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 89) называет два критерия допустимости запроса о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ. Во-первых, запрос допустим, если международный договор подлежит согласно Конституции РФ и федеральному закону ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти. Во-вторых, запрос допустим, если заявитель считает международный договор не подлежащим введению в действие и применению в Российской Федерации из-за его несоответствия Конституции РФ.

Несмотря на то, что Закон называет лишь два способа выражения согласия государства на обязательность международного договора (ратификация и утверждение), надлежащий заявитель вправе обращаться с запросом о проверке любого международного договора вне зависимости от способа выражения согласия1. Иное ограничивало бы компетенцию Конституционного Суда РФ, установленную в ст. 125 Конституции РФ.

В литературе обсуждается вопрос о возможности осуществления Конституционным Судом РФ проверки федеральных законов о ратификации международных договоров, актов Президента РФ и Правительства РФ, выражающих согласие на обязательность международных договоров для Российской Федерации в иных формах. Дело в том, что рассмотрение таких актов и признание их неконституционными, по сути, означало бы признание неконституционными соответствующих международных договоров, вступивших в силу. По мнению Н. В. Витрука, данные акты не могут быть предметом проверки на конституционность в Конституционном Суде РФ2. Нам представляется более взвешенной позиция Э. М. Аметистова, который полагает, что такого рода запросы "допустимы лишь в тех случаях, когда этими законами и нормативными актами явно нарушены положения Конституции РФ, касающиеся компетенции федеральных органов государственной власти заключать международные договоры"1. В то же время, как справедливо отмечает Л. В. Лазарев, такая проверка должна осуществляться не в процедуре, установленной для международных договоров, а в процедуре рассмотрения дел о конституционности нормативных актов2.

+1 Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" (ч. 1 ст. 6) называет следующие способы выражения согласия РФ на обязательность для нее международного договора: подписание договора; обмен документами, образующими договор; ратификация договора; утверждение договора; принятие договора; присоединение к договору; применение любого другого способа, о котором условились договаривающиеся стороны.

§ 3. Пределы проверки

Пределы проверки Конституционным Судом РФ соответствия Конституции РФ не вступившего в силу международного договора РФ устанавливаются ст. 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Суд устанавливает соответствие Конституции РФ указанных международных договоров:

по содержанию норм;

по форме акта;

по порядку подписания, принятия, опубликования или введения в действие;

с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти;

с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Проверка конституционности не вступивших в силу международных договоров РФ, принятых до вступления в силу Конституции РФ, производится Судом только по содержанию норм.

§ 4. Итоговое решение по делу и его юридические последствия

По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих решений:

о признании не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ;

о признании не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ.

С момента провозглашения постановления Конституционного Суда РФ о признании соответствующими Конституции РФ не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений международный договор может быть ратифицирован парламентом либо введен в действие посредством иных способов выражения окончательного согласия на обязательность международного договора для РФ.

С момента провозглашения постановления Конституционного Суда РФ о признании не соответствующими Конституции РФ не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений международный договор не подлежит введению в действие и применению, т. е. не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для РФ иным образом1. Причем те же последствия наступают и в отношении международных договоров, которые применялись на территории России временно до их вступления в силу. В соответствии со ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров и ст. 23 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" такое применение допускается в случае, если это предусмотрено самим международным договором. Разумеется, после принятия решения Конституционного Суда РФ о признании этого договора не соответствующим Конституции РФ незамедлительно прекращается временное применение такого международного договора.

+1 Если после вступления в силу такого постановления Конституционного Суда РФ международный договор будет все-таки введен в действие посредством ратификации или иным образом, он тем не менее будет считаться недействующим, как и федеральный закон или иной нормативный акт о ратификации, утверждении, присоединении или ином способе введения в действие этого международного договора. См.: Кряжков В. Л., Лазарев Л. В. Указ. соч. С. 274-275.

§ 4. Итоговое решение по делу и его юридические последствия

По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих решений:

о признании не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ;

о признании не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ.

С момента провозглашения постановления Конституционного Суда РФ о признании соответствующими Конституции РФ не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений международный договор может быть ратифицирован парламентом либо введен в действие посредством иных способов выражения окончательного согласия на обязательность международного договора для РФ.

С момента провозглашения постановления Конституционного Суда РФ о признании не соответствующими Конституции РФ не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений международный договор не подлежит введению в действие и применению, т. е. не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для РФ иным образом1. Причем те же последствия наступают и в отношении международных договоров, которые применялись на территории России временно до их вступления в силу. В соответствии со ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров и ст. 23 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" такое применение допускается в случае, если это предусмотрено самим международным договором. Разумеется, после принятия решения Конституционного Суда РФ о признании этого договора не соответствующим Конституции РФ незамедлительно прекращается временное применение такого международного договора.

+1 Если после вступления в силу такого постановления Конституционного Суда РФ международный договор будет все-таки введен в действие посредством ратификации или иным образом, он тем не менее будет считаться недействующим, как и федеральный закон или иной нормативный акт о ратификации, утверждении, присоединении или ином способе введения в действие этого международного договора. См.: Кряжков В. Л., Лазарев Л. В. Указ. соч. С. 274-275.

Рассмотрение дел по спорам о компетенции

§ 1. Субъекты права на обращение с ходатайством

Среди полномочий Конституционного Суда РФ определенный практический и теоретический интерес представляют полномочия Суда по рассмотрению споров о компетенции. Согласно ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции: между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; между высшими органами государственной власти субъектов РФ. При этом юридической основой соответствующих правоотношений в сфере конституционного судебного процесса является определение судом субъекта, действия которого соответствуют Конституции РФ, федеральному законодательству, а также законодательству субъектов РФ.

В отечественной юридической литературе существует достаточно устоявшееся понимание компетенции: предметы ведения и полномочия. Компетенция государственного органа понимается как совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа понимается как юридически закрепленное за ним право и одновременно как правило, обязанность по принятию правовых актов, иных мер, направленных на выполнение задач и функций данного органа. При этом компетенция указанных субъектов вытекает из их публично-правовой природы и базируется на определенных принципах, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации.

Так, споры о компетенции между федеральными органами государственной власти основаны на принципах разделения властей и самостоятельности в осуществлении каждым из этих органов собственных конституционных полномочий. Споры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ находятся в плоскости федеративных отношений, подчеркивают федеративный характер российского государства. В свою очередь, Конституционный Суд РФ, разрешая споры между высшими органами государственной власти субъектов РФ., основывается на таких принципах, как обеспечение конституционной законности на всей территории РФ, не ущемляя при этом самостоятельности субъектов РФ, Практика Конституционного Суда РФ насчитывает лишь единичные случаи разрешения такого рода споров. Между тем процедура рассмотрения споров о компетенции имеет отличительные особенности, позволяющие Конституционному Суду РФ определенным образом влиять на данный процесс.

Конституционные нормы не проводят идентификации каждого из органов государственной власти РФ. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 92) также не содержит перечня субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ. Имеется лишь отсылка к ст. 125 Конституции РФ. Вместе с тем идентификация указанных органов интересна с научной и практической точек зрения.

Следует отметить, что интересующие нас органы государственной власти представлены несколькими самостоятельными группами.

К первой группе согласно ч. 1 ст. 11 Конституции РФ необходимо отнести такие федеральные органы государственной власти, как Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ. При этом остается открытым вопрос об отнесении к данной группе федеральных органов государственной власти судов Российской Федерации1, поскольку ст. 11 Конституции РФ также указывает их в качестве органов, осуществляющих государственную власть. Если буквально трактовать конституционные нормы об органах государственной власти, то суды в силу названной статьи Конституции РФ являются органами государственной власти в Российской Федерации. В то же время в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" суды не упоминаются в качестве субъекта спора о компетенции. Думается, однако, что определенные суды можно было бы наделить правом на обращение в Конституционный Суд РФ с ходатайством по спору о компетенции. К примеру, Высший Арбитражный Суд РФ и Верховный Суд РФ, поскольку практика показывает, что вопросы компетенции каждого из них до конца не отработаны.

Особо следует отметить среди органов государственной власти, обладающих правом на обращение в Конституционный Суд РФ с ходатайством по спору о компетенции, Президента РФ, который, как гарант Конституции РФ, обладает дополнительными полномочиями при рассмотрении данных споров. Согласно ч. 1 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ после использования согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между органами государственной власти субъектов РФ и недостижения согласованного решения может передать разрешение спора на рассмотрение Конституционного Суда РФ.

Вторая группа субъектов, обладающих правом на обращение в Конституционный Суд РФ с ходатайством о разрешении спора о компетенции, представлена органами государственной власти субъектов РФ. Причем Конституция РФ делает внутреннее различие между этими органами.

Так, в п. "б" ч. 3 ст. 125 Конституции РФ устанавливается, что Конституционный Суд РФ рассматривает споры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а в п. "в" этой же части говорится, что Конституционный Суд РФ рассматривает споры о компетенции между высшими государственными органами субъектов РФ.

Таким образом, в обоих случаях речь идет об органах государственной власти субъектов РФ. В то же время во втором случае речь идет о высших органах государственной власти субъектов РФ. В чем же смысл данного подхода?

Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. При этом, исходя из положений ст. 77 Конституции РФ, система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"1 устанавливается, что систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, являющийся постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Таким образом, в зависимости от организации государственной власти в субъекте РФ возможно их различное количество2, но при этом количество именно высших органов государственной власти субъектов РФ ограниченно - ими могут быть только законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Соответственно, субъектом спора о компетенции в соответствии с п. "б" ч. 3 ст. 125 Конституции РФ может быть любой из органов, в том числе и высший орган государственной власти субъектов РФ, который, во-первых, предусмотрен в его конституции (уставе), и, во-вторых, согласно Основному закону субъекта наделен соответствующими полномочиями3.