Однако приходится констатировать, что современное законодательство о государственной службе и муниципальной службе пошло по пути расхождения не только этих институтов, но и безучастного отношения к их инновационно-правовому характеру.
Видимо, в перспективе будет сформирована законодательная база, которая в целом урегулирует инновационно-правовую сферу публичной службы Российской Федерации, обусловленную становлением инновационного государства и информационного общества. В настоящее время в российской правовой науке мало используется принятый в общемировой правовой практике термин «информационная открытость публичной службы».
Вместе с тем назрела необходимость введения в российское право понятия, объединяющего все виды службы, направленные на достижение стратегических целей государственного и муниципального управления в информационном обществе. Необходимость такого нововведения отмечается в управленческой практике.
Для государственной службы, как и для службы муниципальной, характерно преобладание императивного режима административно-правового направления регулирования отношений: разрешено только то, что прямо указано в законе. Поэтому в рамках модернизации, в части развития правового обеспечения эффективности модернизации государственной службы, необходимо реализовать позитивный потенциал правового регулирования складывающихся в этих сферах отношений на основе их детальной регламентации нормами и институтами главным образом административного права, с помощью информационного и других сравнительно разных отраслей права.
Формулируя единые подходы к настоящему правовому регулированию государственной службы, необходимо иметь в виду, что при несомненном сходстве (в особенности между государственной гражданской службой и муниципальной службой) эти виды служебной деятельности имеют и определенные отличия. Они проистекают не только из территориального масштаба, но и из самой сферы инновационной, правовой, властно-управленческой деятельности. В том числе, из функциональной специфики, особенностей компетенции, полномочий государственных и муниципальных органов.
Повышение эффективности государственной службы предопределено ее неразрывной связью не только с муниципальной службой, но и с такими институтами, как инновационное государство и информационное общество.
Включение государственного служащего в систему стратегического государственного управления позволяет строить новые административно-правовые отношения с ним на таких направлениях, как стабильность, информационность, характеризующиеся тем, что в течение всей служебной карьеры служащий может осуществлять свою деятельность в различных муниципально-структурных подразделениях и государственных органах, при этом будучи уверенным в сохранении своего административно-правового статуса и его инновационных черт в форме, например, служебно-административного кодекса.
Термин «служебно-административный кодекс» в настоящее время не используется в специальной юридической литературе. В рамках монографических и диссертационных исследований чаще всего употребляется термин «модель»[6]. Такое внимание к моделированию объясняется тем, что основная миссия юридической науки заключается в определении тех средств и методов правового регулирования, которые являются наиболее эффективными и позволяют наилучшим образом привести общественные отношения, возникающие в процессе служебной деятельности, к заранее определенному, запрограммированному состоянию информационного общества. Разработанные административно-правовой наукой средства и методы, предложенные ею конкретные правовые нормы воспринимаются в процессе правотворчества и переносятся в действующее законодательство.
Сущность же предлагаемого к разработке кодекса как правового и общенаучного явления состоит в отражении новых, прежде всего административно-правовых, информационно-правовых, стратегических явлений объективной действительности с целью их изучения и прогнозирования их развития.
В кодексе получат отражение практика модернизации как полное представление об изменении реально существующих правовых явлений в профессиональной деятельности управленческих кадров в контексте Стратегии инновационного развития. Служебно-административный кодекс, его инновационное содержание станет результатом развития, формой отражения и средством выражения внутренней структуры сложных правовых явлений, каким является служебно-правовая аналитика и служебно-правовая инноватика. Последние несут информацию об исследуемых объектах и выполняют специальную задачу обеспечения эффективности модернизации профессиональной деятельности управленческих кадров.
В целом, можно заметить, что у разных специалистов сложились различные (а нередко и диаметрально противоположные) взгляды на понимание эффективности регулирования служебно-правовых отношений. Так, в науке административного права больше всего исследуются правоотношения в сфере государственной службы, под которыми понимаются отношения государственно-управленческого характера, возникающие при организации и практическом осуществлении властной исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления и имеющие направленность на реализацию управленческих функций государства, публичной власти[7, 8]. Однако здесь ни слова не сказано о модернизационной, стратегической, инновационной, информационной сущности (составляющей) служебной деятельности[3].
Вместе с тем, комплексно рассматривая служебную деятельность, ее правоотношения, необходимо указать на связь, во-первых, эффективности этих отношений служащего с государственным органом, возникающих в связи с информационно-правовым источником - Конституцией, во-вторых, в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением. В правовом аспекте их лучше именовать «внутриправовыми» отношениями. Одновременно они являются трудовыми отношениями и регулируются нормами трудового права. В-третьих, эффективность этого отношения государственного служащего с третьими лицами - организациями или гражданами, зависит от эффективности отношений, возникающих в соответствии с компетенцией органа, в котором служащий состоит на службе.
В настоящее время вся система государственной службы по тем или иным причинам действительно характеризуется наличием системных показателей эффективности модернизационно-служебной деятельности.
Представляется необходимым в настоящее время выделить следующие показатели эффективности модернизационно-служебной деятельности:
· развитие модернизационно-служебной деятельности, будучи именно системой правоотношений, что указывает на ее модернизационно-правовую и административно-правовую природу и отличие от трудовых правоотношений;
· наличие одной из сторон модернизационно-служебной деятельности, информации из новой управленческой жизни: Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
· связанность правовых отношений с осуществлением властной деятельности в модернизационной сфере. Государственные и муниципальные служащие либо непосредственно реализуют полномочия, либо обеспечивают их реализацию;
· возникновение инновационной служебной деятельности применительно к отдельным видам государственной службы (опубликование акта о назначении на должность; публично принятый контракт о прохождении службы в условиях модернизации; трудовой договор, ставший достоянием коллектива служащих. В перспективе, при формировании единого массива служебного законодательства, единственным основанием возникновения служебных правоотношений должен стать, на наш взгляд, публично изданный акт о приеме на государственную службу;
· гораздо большая мобильность инновационно-служебной деятельности, ее правоотношений, чем трудовых и иных отношений. В ряде схожих случаев, когда трудовые правоотношения прекращаются, служебная деятельность продолжает существовать;
· инновационность служебной деятельности, которая характеризуется также публичным включением государственного служащего в аппарат государственного управления. Поступая на службу в орган государственной власти или местного самоуправления, служащий встраивается в информационно-организованную систему подчинения не только непосредственному руководителю, но и другим вышестоящим органам и должностным лицам, работающим на основе доступности к инновациям и информационной открытости;
· определенность важнейших элементов такой служебной деятельности установлена законодательством в императивном порядке, которые не могут изменяться по усмотрению их сторон.
Итак, на основе сказанного выше эффективность инновационной служебной деятельности можно охарактеризовать как урегулированные нормами права и охраняемые принудительной силой государства результативные, инновационные общественные отношения, сторонами которых являются государственные служащие, с одной стороны, и соответствующие публичные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации), - с другой. Эффективность всегда возникает в процессе плодотворной организации и функционирования всех видов профессиональной деятельности, связанной с осуществлением властных полномочий на главных административно-правовых направлениях.
Библиография
1. Куракин А.В., Костенников М.В. Актуальные проблемы административного права. - М., 2013.
2. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Основные понятия и институты. - М., 2004. - С. 171.
3. Куракин А.В. Административные запреты и ограничения как средство противодействия коррупции в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. - 2008. - № 1. - С. 8.
4. Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы) // Право и политика. - 2006. - №5. - С. 63.
5. Куракин А.В., Костенников М.В. Административно-правовое регулирование обеспечения собственной безопасности и противодействия коррупции в органах внутренних дел (ч. 3): // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 4. - С. 45.
6. Ткаченко С.В. Современная модель российского федерализма // Право и политика. - 2009. - № 10. - С. 203.
7. Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. - Екатеринбург, 2005.
8. Литвинцева Е.А. Анализ зарубежного опыта правового регулирования государственной гражданской службы. - М., 2008.
9. Куракин А.В. Государственная служба и коррупция. - М., 2009.
10. Кулешов Г.Н. Административно-правовое регулирование информационного обеспечения в системе государственной гражданской службы: Дис. … канд. юрид. наук. - М., 2010.
11. Лебедева Н.Н. Доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти // Вестник Московского университета. - Серия 11. Право. - 2005. - № 5.
12. Кульба В.В., Шульц В.Л., Шелков А.Б., Чернов И.В. Сценарный анализ в управлении информационной поддержкой процессов предупреждения и урегулирования конфликтных ситуаций в Арктике // NB: Национальная безопасность.-2013.-1.-C. 62-152. URL: http://www.e-notabene.ru/nb/article_301.html
13. Куракин А.В., Костенников М.В. Административно-правовое противодействие коррупции в системе государственной службы и в деятельности сотрудников полиции Российской Федерации и зарубежных государств // NB: Российское полицейское право.-2013.-1.-C. 65-83. URL: http://www.e-notabene.ru/pm/article_735.html