К вопросу о некоторых актуальных проблемах административного права
Костенников Михаил Валерьевич
доктор юридических наук
профессор
Аннотация
В статье рассматривается ряд наиболее актуальных проблем науки административного права, а также правоприменительной практике в сфере государственного управления, экономики, финансов. В статье кратко описывается проблема, которая имеет место в той или иной сфере административно-правовой действительности, на основании чего делается ряд выводов, приводятся наиболее авторитетные точки зрения на проблему, которая является предметом рассмотрения в настоящей статье, а также точка зрения автора. Указывается, что в современном обществе именно нормы административного права в наибольшей степени социально востребованы и необходимы. Подробно рассматриваются проблемы науки административного права. Отмечается, что административные запреты как средство обеспечения законности в административном праве необходимы для сдерживания негативного поведения всех без исключения субъектов права. Запретов не должно быть много. Их должно быть ровно столько, сколько необходимо для обеспечения законности и правопорядка.
Ключевые слова: проблема, право, регулирование, норма, общество, система, управление, процесс, юрисдикция, государство
административный право запрет
Abstract
The article concerns some of the most topical problems of administrative law and legal practice in the sphere of state administration, economics and finances. The article contains brief description of a problem in a specific sphere of administrative legal activities, a number of conclusions is drawn, and the most authoritative views on this problem are provided, as well as the point of view of the author. It is noted that in the modern society the norms of administrative law are socially necessary and demanded. The author provides detailed analysis of the science of administrative law. It is also noted that administrative prohibitions as means for guaranteeing lawfulness in administrative law are necessary to limit negative behavior of all subjects of law with no exceptions. There should not be many prohibitions. There should be as many prohibitions as necessary in order to guarantee lawfulness and legal order.
Keywords:
problem, law, regulation, norm, society, system, administration, process, jurisdiction, state
В современный период развития нашего общества, реализация норм административного права является одной из самых актуальных задач государственно-правовой деятельности. Административно-правовые нормы имеют огромное значение для всего общества в целом и для каждого человека в отдельности, поскольку в них представлена воля государства, выраженная через нормативные правовые акты его органов, касающиеся обеспечения прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов в сфере публичного управления. Нормы административного права выполняют огромную роль в регулировании, организации и функционировании государственного аппарата, обеспечивая посредством административных процедур и регламентов должное и своевременное определение позитивных общественных отношений в сфере государственного управления.
На науку административного права существенное влияние оказывает совершенствование и изменение российского законодательства, проводимые в России социально-экономические и политические реформы, а также различного рода структурные преобразования аппарата управления. Кроме того, в настоящее время усложняется правоприменительная практика, размывается предмет и объект административно-правового регулирования. Сегодня практически невозможно найти сферу общественных отношений, которая бы не осталась без административно-правового воздействия. Нормы административного права наиболее гибко и дифференцированно воздействуют на общественные отношения, упорядочивая и охраняя их. В Как уже отмечалось, необходимо признать, что в современном обществе именно нормы административного права в наибольшей степени социально востребованы и необходимы[7].
Значимость административного законодательства, а также в целом норм административного права ранее привлекало и привлекает существенное внимание ученых и специалистов практиков. Учитывая имеющуюся тенденцию развития юридической науки, можно с уверенностью утверждать, что наука административного права будет и в дальнейшем интенсивно и перспективно развиваться.
Необходимо отметить, что многие проблемы административно-правового регулирования уже были предметом научного исследования, но, тем не менее, утверждать, что в настоящее время решены все проблемы в рассматриваемой сфере, пока невозможно. В представленной статье обобщен обширный научный опыт автора, который на протяжении многих лет изучал реализацию норм административного права в различных сферах государственного управления[6], а также высказывался по некоторым существенным проблемам науки административного права.
1. Проблема . Правовое регулирование общественных отношений в сфере административно-правовой действительности осуществляется через систему правовых средств, которые между собой логически взаимосвязаны. От того насколько эффективны соответствующие средства, насколько правильно они определены, зависит качество правового воздействия на соответствующие общественные отношения. Совокупность правовых средств, с помощью которых происходит правовое воздействие, получило название «механизм правового регулирования».
Основоположником в исследовании вопросов действия механизма правового регулирования стал С.С. Алексеев. В своей работе «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве» он дает следующее определение: «механизм правового регулирования - это взятая в единстве совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения»[1]. С.С. Алексеев говорит о том, что рассматриваемая категория позволяет не только собрать вместе явления правовой действительности, связанные с решением жизненных ситуаций, и обрисовать их как целостность, но и представить их в работающем, системно воздействующем виде[3].
Составляющими элементами механизма правового регулирования, по мнению С.С. Алексеева, являются: правовые нормы, правоотношения, акты применения норм права, правовая культура и правосознание. Он отмечает, что процесс правового регулирования включает в себя три основные стадии: регламентирование общественных отношений, действие юридических норм, реализацию субъективных юридических прав и обязанностей. Трем названным стадиям, по мнению С.С. Алексеева, соответствуют три основных элемента , или части механизма правового регулирования:
юридические нормы;
правоотношения;
акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей.
В качестве «не основных» элементов механизма правового регулирования С.С. Алексеев называет нормативные юридические акты, а также правосознание и правовую культуру[2].
Однако, как отмечает А.П. Шергин, «…проблемы механизма административно-правового регулирования не получили достойного внимания в современной юридической литературе, особенно в административном праве, так как усилия ученых-административистов были ориентированы на разработку преимущественно отдельных элементов рассматриваемого механизма (административно-правовых норм, административных правоотношений и др.). Механизм правового регулирования в соответствующей отрасли права подчиняется специфике предмета правового регулирования[11].
Исходя из этого, можно сделать вывод, что в каждой отрасли права содержится свой правовой механизм, содержание которого обусловлено отраслевой спецификой. Проблема механизма правового регулирования в современный период разработана не столь обстоятельно, в этой связи в содержание соответствующего механизма включаются самые разнообразные правовые средства, которые играют в нем далеко не однозначную роль. На наш взгляд, в содержании правового механизма должны находиться лишь средства, которые самым непосредственным образом могут воздействовать на отношения, регулировать которые они призваны. Включение же каких-то «не обязательных средств» только размоет ядро механизма правового регулирования вообще и механизма административно-правового регулирования, в частности.
Таким образом, механизм административно-правового регулирования представляет собой совокупность правовых средств, которые самым непосредственным образом воздействуют на общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правовой действительности, упорядочивают их, а также делают легитимными. Для того, чтобы механизм административно-правового регулирования работал, в его содержании, прежде всего, должны быть нормы права, правоотношения, а также правоприменительные акты.
Нужно особо отметить, что нормы административного права занимают центральное место в механизме административно-правового регулирования, именно нормы права - тот сходный компонент, без которого невозможно представить механизм правового регулирования. Напомним, что норма административного права - это общегосударственное установление, которая призвано регламентировать самые разнообразные общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правовой действительности, а именно - отношения управленческого характера, полицейские отношения, административно-деликтные отношения и др., выполнение предписаний нормы административного права обеспечивается мерами государственного воздействия как принудительного, так и не принудительного характера. Следует отметить, что нормы административного права в современный период регламентируют не только публичные, но и частные общественные отношения. В целях улучшения качества норм административного права в настоящее время необходима их системная кодификация. Кодификация норм административного права - это процесс систематизации соответствующих норм, которое производит государство. Кодификации нормативного материала - процесс объективно необходимый, поскольку рано или поздно нужно пересматривать нормативный материал, принимать документы более высокой юридической силы, а также уточнять нормативные формулировки. Следует отметить, что кодификация норм административного права осуществляется по отраслям и сферам правового регулирования, кодификация и кодекс категории хоть и близкие, но далеко не тождественные. Кодификация норм административного права осуществляется в различных формах - это принятие федерального закона, основ законодательства, кодексов и др. В современный период с учетом потребностей правоприменительной практики, необходимо принятие Административно-процессуального кодекса, а с учетом накопившегося законодательного и иного нормативного правового материала - Полицейского кодекса Российской Федерации.
Административные правоотношения также являются обязательным элементом механизма правового регулирования. Административные правоотношения всегда носят динамичный характер, одной из особенностей административных правоотношений является то, что в этих отношениях очень гибко переплетается материальная и процессуальная составляющие. В современный период границы административных правоотношений весьма существенно расширились. В силу объективных причин, а также специфики публичного управления в административные правоотношения органично вплелись и отношения частно-правового характера, которые не могут быть реализованы без регулятивных свойств, как норм административного права, так и административных правоотношений.
Необходимо упомянуть об административных правоприменительных актах - это то, без чего механизм правового регулирования, нормы права и правоотношения так и останутся без движения. Административный правоприменительный акт задает вектор всему правоприменительному процессу. Эти акты также как и нормы и правоотношения весьма разнообразны, они могут носить как регулятивный (позитивный) характер, так и охранительный (принудительный) характер. Во всех случаях в административных правоприменительных актах заложена энергия государства, его власть - связано это с тем, что субъектом вынесения (принятия) соответствующих правоприменительных актов является должностное лицо органа власти или управления.
2. Проблема. Управленческие отношения занимают центральное место в предмете административно-правового регулирования. Несмотря на это, управленческие отношения являются предметом регулирования конституционного права, финансового права и др. Нормы административного права в механизме государственного управления определяют формы и методы управленческой работы, определяют статус субъектов управления. Однако, не взирая на то, что управленческие отношения занимают одно из главных мест в предмете административного права, все же эти отношения носят вторичный характер по отношению к полицейским отношениям. Традиционно считалось, что управленческие отношения это отношения исключительно власти - подчинения. Однако в современный период такой подход верен далеко не вполной мере. Развитие института государственных услуг, которые предоставляют в ходе своей исполнительно-распорядительной деятельности органы власти и управления, предполагает по большей своей части отношения горизонтального характера, где императивные методы воздействия уже не работают.
Вопросы государственного управления и административного права диалектически взаимосвязаны. В этой связи рассмотрим, что понимается под государственным управлением в теории. В настоящее время одной из проблем, с которой сталкивается правоприменительная практика, это отсутствие в законодательстве понятия «государственного управления», хотя в названиях различных документов эта категория начала встречаться достаточно часто. Многообразие понятия «управление» обусловлено множеством процессов и явлений, которые относятся к управлению. Следует отметить несмотря на то, что в юридической литературе понятию «государственное управление» посвящено большое количество работ, его единого определения и функций до сих пор выработано не было. Ю.М. Козлов пишет, что государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть[5].