Общий объем неисполненных расходов федерального бюджета, установленных сводной бюджетной росписью с изменениями, в 2012 году по сравнению с 2011 годом уменьшился на 29,9% и составил 140366,9 млн. рублей, или 1,1%, что связано с:
неполным использованием средств Федерального дорожного фонда (41318,5 млн. рублей, или 29,4% общей суммы неиспользованных бюджетных ассигнований), Инвестиционного фонда Российской Федерации (27271,7 млн. рублей, или 19,4%), а также бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, не включенные в целевые программы (23819,5 млн. рублей, или 17%);
невостребованностью зарезервированных Минфином России средств федерального бюджета на прочие выплаты по обязательствам государства, в том числе на погашение исполнительных листов по искам к казне Российской Федерации;
- уменьшением расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации (12025,7 млн. рублей, или 8,6%);
- неиспользованием средств федерального бюджета, предусмотренных Минздраву России (7856,6 млн. рублей, или 5,6%), в том числе по центральному аппарату Минздрава России не использованы средства в объеме 5093,2 млн. рублей в связи с преобразованием Минздравсоцразвития России в Минздрав России и Минтруд России. Общая структура расходов федерального бюджета по разделам классификации за 2010-2012 годы представлена в таблице 1 (Приложение А.1).
2.2 Особенности бюджетного финансирования отраслей социальной сферы в
2010-2012 годы
Финансирование социальной сферы в условиях рыночной экономики предполагает соответствующий механизм получения и использования финансовых средств, специфика этого механизма связана с характером экономического строя в стране и с особенностями социальной сферы, ее составных частей.
Вопросы финансового обеспечения отраслей народного хозяйства всегда актуальны. Важность проблемы усугубляется недостатком финансовых средств. Постоянно необходимо делать выбор, по какому пути направить средства в первоочередном порядке и в каких размерах - на оборонные цели, на поддержание ВПК, на дотации аграрного сектора, других отраслей экономики или на содержание органов власти и управления [10].
Финансовое обеспечение социальной сферы основывается на социальных стандартах. То есть тех уровней удовлетворения социальных потребностей населения, которые приняты в качестве обязательных. Они могут быть минимальными или выше минимальных.
Это единые для территории или страны социальные нормы, обеспечивающие население:
) учреждениями социально-культурной сферы;
) услугами этих учреждений и организаций;
) работников этих учреждений.
На основании социальных стандартов разрабатываются социальные нормы - величины потребляемых ресурсовых средств, продуктов питания, медикаментов, бытовых услуг и др., разработка социальных стандартов для здравоохранения, образования, социальной защиты, культуры, средств массовой информации, жилищно-коммунального хозяйства, городского транспорта, управления, архивного дела и др. в натуральном и денежном выражении, приходящихся на одного человека, является обязанностью государственной власти. Таким путем соблюдается равенство муниципальных образований, их деятельное взаимоотношение с государственной властью.
В соответствии с этими стандартами формируются бюджеты территорий, объективно обусловленные, понятные, прозрачные, исключающие субъективизм и неравенство. Денежная величина социальных стандартов связана и рассчитывается с учетом финансовых возможностей области и административно-территориальных образований.
Базовые данные по отраслям социальной сферы за предыдущие годы с помощью индексов-дефляторов приводятся в сопоставимый вид (единый масштаб цен одного года) и определяется среднеарифметическая величина.
В некоторых отраслях, например, в образовании, науке, культуре, на долю бюджета приходится до 3/4 выделяемых финансовых средств. Хотя следует отметить, что планируемый объем ассигнований составлял до последнего времени не более 1/3 их потребностей.
Вместе с тем впервые масштабно и полноправно образование может включиться в сферу экономических отношений, реализуя свою самобытную продукцию - образовательные услуги, таким же образом, как и в сфере материального производства.
Экономическое благополучие становится зависимым не только от финансирования из бюджета, но и от результатов деятельности учреждений образования.
Новый экономический механизм предполагает:
переход в бюджетном финансировании от выделения им средств по статьям расходов к финансированию по нормативам, комплексно отражающим потребности учреждений образования;
сочетание бюджетного обеспечения финансовыми ресурсами с внедрением платных услуг населению, работ по договорам с предприятиями и организациями;
предоставление большей самостоятельности в деятельности учреждений, в том числе по программам экономического и социального развития.
Вышестоящий орган доводит до учреждений образования контрольные цифры, стабильные экономические нормативы и государственный заказ.
Контрольные цифры представляют собой прогнозируемые основные показатели, позволяющие определить величину бюджетного финансирования. Это показатель численности учащихся (контингент), штаты.
Нормативы бюджетного финансирования представляют собой укрупненные показатели по расходам на одного учащегося в среднегодовом исчислении.
Они должны обеспечивать образовательным учреждениям возмещение издержек по обучению учащихся, т. е. покрывать затраты на оплату труда, материалы, содержание помещений органов производственного и социального назначения, их развитие.
Кроме того, к экономическим нормативам следует отнести и лимиты, устанавливаемые учреждениям на централизованно распределяемые материальные ресурсы (на капитальные вложения, строительно-монтажные работы и другие).
Возможен и государственный заказ для решения приоритетных программ социально-экономического развития, ликвидации диспропорций, преодоления чрезмерного различия по территориям, коммерциализации и т. п. Это относится к вводу новых школ, обучающих центров и другие [13].
Все это укрепляет экономическую основу учреждений образования на строго правовой основе с правами и обязанностями, устраняет субъективизм и произвол вышестоящих органов в отношении учреждений образования.
Органы образования в новых условиях призваны обеспечить гарантированный уровень финансового обеспечения, необходимый для нормальной учебно-воспитательной работы. Это тот минимум, который не может быть перераспределен для других учреждений или для создания каких-либо централизованных фондов. Если же такая необходимость объективна, то отчисления в эти фонды могут осуществляться по согласию и определяются исключительно самими учреждениями образования.
Не израсходованные в течение года финансовые средства не изымаются, а используется в следующем году. Они не засчитываются для уменьшения финансирования из бюджета.
Наряду с бюджетными средствами учреждения образования используют внебюджетные средства, поступающие от проведенных мероприятий по договорам с государственными, кооперативными и общественными организациями, от оказания платных услуг населению, выручку от реализации продукции учебно-производственных и учебно-опытных участков, денежные поступления от сдачи в аренду помещений, оборудования, добровольных взносов от учреждений, организаций и населения и другие.
Распределение полученных средств осуществляется с учетом потребностей учреждений на выплату заработной платы, на возмещение материальных и приравненных к ним затрат, на погашение кредиторской задолженности, на выплату процентов за банковский процент. Создаются фонды производственного и социального развития [15].
В новых условиях хозяйствования учреждениям образования разрешается для оптимизации форм и методов управления учебно-воспитательным процессом, усиления экономических факторов создавать на отраслевой и межотраслевой, региональной и межрегиональной основах учебно-производственные фирмы, ассоциации. Это также может быть условием консолидации усилий по улучшению деятельности учреждений образования, укрепления их экономического положения.
Эволюция интересов федеральных, региональных и местных властей в их взаимодействии с потребностями населения в процессе реформирования социально-экономических отношений ярко проявилась в здравоохранении.
Финансовые средства для здравоохранения формируются в процессе производства и реализации валового национального продукта внутри страны и за рубежом. Большинство стран выделяют на здравоохранение от 8 до 12% валового национального продукта. В США и того более - 13,5%. В России тратилось не более 3% ВНП.
Конкретно они формируются из таких источников:
средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, местного самоуправления;
средств государственных, акционерных, частных предприятий и общественных организаций, других хозяйственных субъектов;
личных средств граждан;
безвозмездных и благотворительных взносов и пожертвований;
доходов от операций на финансовом рынке (от ценных бумаг и др.);
кредитов банков и парабанковских финансовых учреждений;
других источников, предусмотренных законодательством.
Из этих средств формируются необходимые финансовые ресурсы государственной, муниципальной систем здравоохранения и финансовые средства государственной системы обязательного медицинского страхования.
Все источники финансовых средств разделяются и должны регулироваться соответствующими нормативными актами и положениями.
Правительство Российской Федерации, субъекты Федерации, местная администрация определяют порядок формирования и использования денежных средств. Они используются:
для финансирования мероприятий по обеспечению медицинского обслуживания населения;
на мероприятия по разработке и реализации целевых программ;
на обеспечение профессиональной подготовки кадров;
на финансирование статей, предназначенных для развития материально-технической базы учреждений здравоохранения;
на субсидирование территорий для выравнивания условий и уровня оказания медицинской помощи населению по обязательному медицинскому страхованию;
на финансирование медицинских учреждений, оказывающих помощь при социально значимых, массовых заболеваниях, в зонах стихийных бедствий, катастроф;
на оплату особо дорогостоящих видов медицинской помощи и другие.
Наибольший удельный вес в общем объеме затрат на учреждения здравоохранения занимают расходы на стационарные больницы [17].
В России, как и во многих развитых странах, таких как Франция, Германия, Италия и др., финансирование имеет смешанный бюджетно-страховой характер, при котором за счет бюджета оплачиваются целевые программы, капитальные затраты и вложения и некоторые другие. Финансирование основной части медицинской помощи трудоспособного населения осуществляется с помощью медицинского страхования.
Государство также берет на себя расходы на социальную помощь гражданам. Она осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, внебюджетных фондов, связанных иностранных кредитов, личных сбережений граждан и т. д.
Как отмечалось, финансирование здравоохранения производится за счет средств бюджета и страховых компаний. Различными системами медицинского страхования охвачена большая часть населения страны. Такая система обеспечения здравоохранения преодолевает недостатки бюджетного финансирования по остаточному принципу и призвана дать необходимые гарантии населению в медицинском обслуживании.
Таким образом, параллельно с традиционным общегосударственным бесплатным обслуживанием населения начал активно формироваться рынок социальных услуг. Появилась возможность выбора наиболее приемлемых форм обучения, медицинского обслуживания, страхования, отдыха и т. д.
Возрастает доля платных социальных услуг при чрезмерно быстром снижении бесплатного обслуживания, чему причиной не только необходимость изменения механизмов финансирования, но и кризисные явления в экономике [19]. Усилилась поляризация в доходах населения, ухудшилось обеспечение пожилого населения, детей, наиболее уязвимых, малообеспеченных.
Состояние социальной сферы свидетельствует о том, что масштабы привлечения финансовых средств и способы их формирования, использования не отвечают современным требованиям. По данным Госкомстата РФ, затраты консолидированного бюджета на социально-культурные мероприятия вместе с расходами из внебюджетных фондов составляют 17-18% ВВП.
Если иметь в виду и другие источники (средства населения в первую очередь, предприятий, спонсорские взносы, в том числе и международные), расходы будут выше. Все больший размах приобретает самофинансирование социального обслуживания населения. Это объясняется недостатками льготного обслуживания населения, ухудшением качества обслуживания.
Бюджетное финансирование социально-культурных учреждений основано на безвозвратном использовании денежных средств учреждениями и организациями для осуществления их уставной деятельности.
Важнейшим инструментом регулирования развития социальной сферы является бюджет. Необходимость образования бюджетных ресурсов непосредственно вытекает из осуществления государством специфических функций. Имеется в виду потребность финансирования затрат на содержание работников социальной сферы, а также на развитие социальной сферы и объектов ее инфраструктуры [12].
Рассмотрим некоторые области бюджетного финансирования социальной сферы.
Анализ расходов на социальную сферу свидетельствует об их приросте в проекте бюджета на 2010-2012 годы. Совокупные затраты на социальные отрасли и социальную политику составят в 2010 году 940 млрд. рублей. Это - 2,7% ВВП, или 14,4% от всех расходов федерального бюджета. В 2012 году эта величина возросла на 44,3% по сравнению с 2011 годом при расчетах в текущих ценах, что равносильно приросту на 18% с учетом инфляции. По годам представленные расходы почти стабильно сохраняют свою долю в ВВП - 2,7% и в расходах федерального бюджета: в 2010 году -14,4%; в 2011 году - 14,2%; в 2012 - 14,6%.
В большинстве случаев рост намеченных расходов фактически только покрывает официальный прогноз инфляции. Во многом это связано с тем, что до сего времени не приняты законодательные акты Российской Федерации, направленные на расширение самостоятельности организаций социальной сферы и переход от сметного к нормативно-подушевому финансированию оказания государственных, публичных и муниципальных услуг.