В.Д. Гончаренко полагает, что съезды Советов были высокой формой демократизма, и их упразднение означало сужение демократии и утверждение авторитаризма <*>. Вряд ли, однако, с этим можно полностью согласиться. Конечно, представительство населения на съездах Советов было достаточно широким, но и новая система Советов не сужала сколько-нибудь значительно это представительство. А авторитаризм начал утверждаться отнюдь не после упразднения съездов Советов.
--------------------------------
<*> См.: Гончаренко В.Д. Всеукраинский съезд рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов - верховный орган власти УССР в 1917 - 1937 гг. Киев, 1990. С. 5.
Нельзя вместе с тем согласиться и с Т.П. Коржихиной, пренебрежительно относившейся к съездам Советов: "Как высшие органы государственной власти, - писала она, - съезды Советов из- за низкой компетентности большинства делегатов, а отчасти из-за склонности к "митинговой демократии" не могли претендовать на выработку законов и все больше склонялись к простому одобрению решений партии" <*>. Конечно, сама многолюдность съездов и
неквалифицированность их делегатов не позволяли отрабатывать на заседаниях каждое слово закона. Но сила съездов состояла в том, что их делегаты приносили с собой живое дыхание масс, каждый делегат хорошо понимал, выгоден ли ему и его избирателям тот или иной закон.
--------------------------------
<*> Коржихина Т.П. Указ. соч. С. 17 - 18.
Высшим органом власти Союза по Конституции 1936 г. стал Верховный Совет СССР. Он получил те права, которые раньше имели Всесоюзные съезды Советов и ЦИК Союза. Верховный Совет воспринял от прежнего ЦИК двухпалатную структуру, отражающую многонациональность Советского государства, хотя название одной из палат немного изменилось: вместо Союзного Совета она стала называться Советом Союза. Сохранен был и принцип формирования палат. Одна из них - Совет Национальностей - включала в себя фиксированное число депутатов: по 25 от каждой союзной республики, по 11 от автономной республики, по 5 от автономной области, по 1 от национального округа. Как и прежде, эти палаты были равноправны, причем их равноправие подчеркивалось теперь примерным равенством числа депутатов в каждой. Верховный Совет стал единственным законодательным органом Союза. Это же касается и Верховных Советов союзных и автономных республик. С прежней множественностью законодательных органов одного уровня было покончено, что само по себе создавало объективные условия для укрепления законности, для большего уважения к закону.
В.Д. Гончаренко считает, что монополия Верховных Советов на законодательство привела к ограничению демократии. Он сетует, что над Верховными Советами теперь не стало такого директивного и контрольного органа, как съезды Советов <*>. Вряд ли, однако, с этим можно согласиться. Думается, что депутаты Верховных Советов сами могли разобраться в нужности или ненужности тех или иных законов. А что касается контроля над Советами, то его, как мы уже отмечали, осуществляли соответствующие партийные органы, причем в объеме скорее чрезмерном, чем недостаточном.
--------------------------------
<*> См.: Гончаренко В.Д. Указ. соч. С. 55.
Верховные Советы должны были избираться на четыре года и работать подобно прежним ЦИК в сессионном порядке. Верховный Совет СССР впервые был избран в декабре 1937 г. VIII съезд Советов, приняв Конституцию, поручил ЦИК разработать и утвердить новое положение о выборах, в котором бы нашли свое отражение принципы избирательной системы, закрепленные Конституцией. В июле 1937 г. ЦИК СССР утвердил Положение и назначил выборы в Верховный Совет Союза на 12 декабря 1937 г. А еще до этого, на февральско-мартовском Пленуме ЦК ВКП(б), был поставлен вопрос о подготовке избирательной кампании. Докладчик А. Жданов высказал определенную озабоченность организацией выборов в новых условиях. Он допускал возможность, что ими воспользуются оппозиционные элементы, среди которых была названа церковь <*>. Правда, на практике эти опасения не оправдались.
--------------------------------
<*> См.: Материалы февральско-мартовского Пленума ЦК ВКП(б) 1937 г. // Вопросы истории. 1993. N 5. С. 3 - 14.
Выборы были проведены как настоящий праздник. С тех пор такое отношение к выборам, притом ко всяким, стало традицией. Выборы состоялись с невиданной активностью граждан. Голосовало 96,8% избирателей.
12 января 1938 г. собралась первая сессия Верховного Совета СССР. Первое заседание Совета Союза открыл его старейший депутат - академик А. Бах, Совета Национальностей - видный деятель Коммунистической партии Миха Цхакая.
Особенности работы Верховного Совета обусловили необходимость создания постоянно действующего органа. Им стал Президиум Верховного Совета СССР, который избирался на совместном заседании обеих палат. Президиум состоял из председателя, его заместителей по числу союзных республик (следовательно, первоначально из 11), секретаря и 24 членов. Конституция исчерпывающе перечисляла полномочия Президиума Верховного Совета: Президиум созывает сессии Верховного Совета, дает толкование действующих законов, отменяет
постановления Совета Народных Комиссаров СССР и СНК союзных республик в случае их несоответствия закону. Президиум Верховного Совета не является законодательным органом. Однако он имеет право издавать указы - своеобразные акты, правовая природа которых в Конституции определена не была.
Конституция 1936 г. в качестве правительства сохранила Совет Народных Комиссаров
СССР. Однако теперь он был лишен законодательных прав: СНК по Конституции имел право издавать постановления и распоряжения на основе и во исполнение действующих законов. То
есть постановления и распоряжения Совета Народных Комиссаров теперь стали только подзаконными актами. Совет Народных Комиссаров образовывался Верховным Советом СССР в составе председателя, его заместителей и руководителей ведомств Союза, т.е. наркомов и председателей комитетов и комиссий.
Президиум Верховного Совета был избран, а новый Совнарком образован на первой сессии Верховного Совета в январе 1938 г. Первым председателем Президиума Верховного Совета стал М.И. Калинин, до сих пор многие годы бывший бессменным председателем Президиума ЦИК.
В качестве органов отраслевого управления Конституция, как и прежде, предусматривала народные комиссариаты. Было сохранено и деление наркоматов на три категории: общесоюзные, союзно-республиканские (которые раньше назывались объединенными) и республиканские.
Система органов власти и управления союзных и автономных республик строилась по аналогии с общесоюзной, хотя, конечно, здесь были заметны отступления. Так, ни в одной из республик, в том числе в многонациональной РСФСР, Верховные Советы не были двухпалатными. Состав Совнаркомов республик тоже отличался от состава СНК Союза.
Что касается местных Советов, то на их судьбе отразилось в первую очередь проведение сплошной коллективизации. Она привела к тому, что на селе сложились как бы два руководящих органа - сельсовет и правление колхоза. Нередко бывало, что территория их действия совпадала. Это породило на местах, да и кое у кого в центре, мнение, что сельские Советы становятся ненужными. Еще в конце 1929 г. появились предложения о ликвидации Советов в районах сплошной коллективизации и передаче их функций колхозам. Стали даже говорить о немедленном отмирании государства вообще.
Эти заблуждения встретили решительный отпор, и именно на Советы была возложена задача проведения коллективизации. В 1930 - 1931 гг. руководящие партийные и советские органы приняли целую серию решений по этому поводу. Основная идея их состоит в том, чтобы улучшить состав местных Советов, изгнав из них противников коллективизации и избрав туда ее активных сторонников. Это и должно было обеспечить успешное преобразование деревни.
Постановление Президиума ЦИК СССР от 25 января 1930 г. подчеркивало, что основное содержание работы сельсоветов в связи с массовой коллективизацией - активное участие в процессе обобществления крестьянских хозяйств, в организации наилучшей работы колхозов, а также в ликвидации кулачества как класса.
В связи с проведением сплошной коллективизации на сельские Советы возлагалась специальная обязанность наблюдать за правильным и целесообразным использованием земель колхозами и единоличниками. До сих пор регулирование землепользования на селе в большой мере производилось земельными обществами, т.е. группой крестьянских дворов, связанных единством землепользования. Теперь же, когда коллективизация объединила крестьянские дворы в сельскохозяйственную артель, земельные общества не могли функционировать и, по существу, отмерли. В тех же местах, где коллективизация была еще не завершена, земельные общества порой становились тормозом, ибо в них в отличие от Советов кулаки как землепользователи имели право голоса. Исходя из этого, Постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР, принятое в феврале 1930 г., официально закрепило ликвидацию земельных обществ и передачу их функций сельсоветам.
Новые задачи, вставшие перед местными Советами, потребовали укрепления их кадров. В этих целях Президиум ЦИК Союза 31 января 1930 г. принял специальное Постановление,
разрешавшее досрочно провести перевыборы сельских Советов и райисполкомов в районах сплошной коллективизации, а также везде, где требовалось очистить данные органы от ее противников. Постановление указывало на необходимость большего вовлечения в сельсоветы
батрацко-бедняцких слоев населения и актива колхозников, с тем чтобы сельские Советы могли по-настоящему встать во главе социалистического переустройства деревни.
Конституция СССР 1936 г. существенно изменила конструкцию местных советских органов. Теперь в областях, краях, районах вместо прежних съездов Советов стали избираться, как и в населенных пунктах, просто Советы. Их депутаты действовали на весь срок полномочий Советов. Исполкомы Советов стали теперь только исполнительно-распорядительными органами.
Изменились формы связи Советов с массами, с избирателями, отпали прежние секции, депутатские группы и т.п., включавшие в себя не только депутатов, но и привлеченный актив населения. Вместо этого при Советах создавались постоянные комиссии, в которые входили только депутаты. С одной стороны, это нововведение поднимало авторитет постоянных комиссий, с другой же - оно изолировало их от рядовых избирателей.
Постоянные комиссии стали создаваться теперь всеми Советами, а не только их низовым звеном, как было с секциями. Они образуются лишь Советами, а не исполкомами, как это часто бывало раньше. Задачами постоянных комиссий были изучение и подготовка вопросов к сессии, контроль исполнения и вообще контроль.
В ходе сплошной коллективизации на селе были созданы, как уже отмечалось, и специфические чрезвычайные органы - политотделы МТС и совхозов. Политотделы, учрежденные в соответствии с решением январского (1933 г.) Пленума ЦК и ЦКК ВКП(б), своеобразно объединяли партийное и государственное руководство сельским хозяйством. Начальник политотдела МТС одновременно являлся заместителем директора МТС по политработе. Он
подчинялся специально созданному политсектору областного земельного управления и в то же время координировал свою работу с местным райкомом партии. Политсекторы облземуправлений в свою очередь подчинялись политуправлению МТС Наркомзема СССР. Аналогичные органы были созданы и в системе наркоматов совхозов.
Введение политотделов МТС и совхозов было вызвано той обстановкой, которая сложилась в деревне после начала коллективизации. Поспешность и нарушение добровольности при
создании колхозов неизбежно отразились на качестве их организации и отношении колхозников к труду. В то же время выборные органы сельхозартелей - правления, председатели колхозов не всегда проводили линию в интересах государства, а стремились зачастую оградить интересы колхозников, особенно при сдаче государству сельскохозяйственной продукции. Партийные
организации колхозов и совхозов тогда были малочисленны и слабы и тоже не всегда правильно воспринимали государственные интересы. Вот все это требовалось преодолеть. Политотделы МТС и совхозов - органы, назначаемые из центра (даже начальники политотделов назначались непосредственно ЦК) и подчиненные строго по вертикали, призваны были преодолеть всяческий либерализм в деятельности сельскохозяйственных предприятий. Они должны были жестко проводить политику центра в колхозах и совхозах с тем, чтобы добиться от них работы в интересах государства.
Политотделы МТС были упразднены в ноябре 1934 г. специальным решением ЦК ВКП(б). В Постановлении отмечалось, что они достигли определенных результатов за неполных два года своей деятельности, в том числе добились улучшения работы колхозов, МТС, повышения урожайности, ускорения хлебосдачи и т.д. Похоже, что это соответствовало действительности, но очевидно и другое: что полный успех достигнут не был. Факты показывают, что и в последующие
годы еще не один раз издавались разного рода постановления и принимались меры по укреплению сельского хозяйства, в особенности работы колхозов. Но тогда, в 1934 г., наверное, нельзя было больше сохранять чрезвычайные органы руководства колхозами. Поэтому-то политотделы МТС были упразднены, а руководство партийными и комсомольскими организациями на селе стало осуществляться снова в уставном порядке.
По-другому сложилась судьба политотделов совхозов. Они в 1934 г. упразднены не были.
Вообще по мере возникновения надобности в усилении централизованного руководства политотделы создавались и в других отраслях хозяйства.
В условиях интенсивного развития промышленности и сельского хозяйства на основе сплошной коллективизации сложилась необходимость проведения строгого планирования всего народного хозяйства страны. Существовавшая ранее комиссия - Госплан СССР при СТО - была преобразована в 1931 г. в комиссию при Совнаркоме СССР, наделенную правами самостоятельного наркомата.
Усложнение руководства промышленностью в результате увеличения числа предприятий и их размеров вызвало необходимость реорганизации управления отраслью. До сих пор руководство всей промышленностью было сосредоточено в одном наркомате - ВСНХ. Теперь Высший Совет Народного Хозяйства уже не мог справиться с этой задачей. А потому в 1932 г. он был разделен на три наркомата, которые стали осуществлять руководство крупными отраслями промышленности - тяжелой, легкой, лесной. В последующие годы ход развития советской промышленности поставил вопрос о дальнейшем разукрупнении этих наркоматов.
Из Наркомата путей сообщения в 1931 г. выделился самостоятельный общесоюзный Наркомат водного транспорта. Наркомат торговли в 1930 г. был разделен на общесоюзный Наркомат внешней торговли и союзно-республиканский Наркомат снабжения. Эта реорганизация означала новый этап в развитии отраслевого принципа управления хозяйством. Теперь каждой сложившейся отраслью руководил свой отраслевой орган - наркомат.
Важная реформа была проведена в области управления трудовыми отношениями. В 1933 г. был упразднен Наркомат труда, а его центральный и местный аппарат слился с аппаратом ВЦСПС и иных профсоюзных органов. Это означало передачу функций весьма ответственного органа управления общественным организациям, т.е. расширение демократических форм руководства трудовыми отношениями.
Развертывание Советским государством хозяйственно-организаторской и культурно- воспитательной работы, укрепление планового начала в руководстве хозяйством отразились и на реорганизации структуры и деятельности финансовых органов.
В связи с кредитной реформой все дело кредитования было сосредоточено в Государственном банке. При этом Госбанк стал обслуживать лишь текущую эксплуатационную деятельность предприятий. Финансирование же капитального строительства поручалось специальным банкам долгосрочных вложений: Промбанку, Сельхозбанку и др.
Количественный и качественный рост числа объектов хозяйственного управления - заводов, совхозов, МТС - потребовал изменения не только системы хозяйственных ведомств, но и форм их внутренней организации.
К этому времени у нас сложилась преимущественно функциональная система управления производством. Эта система усложняла руководство предприятиями, порождала обезличку и безответственность. Одновременно управленческий аппарат чрезмерно разбухал, отвлекая специалистов от непосредственного производства, нарастал вал излишней бумажной переписки, процветали путаница и волокита.
Решительный удар по функциональной системе нанес XVII съезд партии. На основе его резолюции в марте 1934 г. было издано постановление ЦИК и СНК СССР, которое в корне изменило организацию работы советского хозяйственного аппарата. Это постановление, ликвидировав функциональную систему построения органов хозяйственного управления, ввело производственно-отраслевую и производственно-территориальную систему.
По новой системе органы управления сосредоточивали полное и всеобъемлющее руководство определенными отраслями производства или предприятиями, расположенными на определенной территории. Функциональные звенья частично сохранились (плановый отдел, финансовый отдел, отдел кадров), но они уже не могли самостоятельно руководить предприятиями. Такая реорганизация позволила осуществить более действенное и оперативное руководство промышленностью, сельским хозяйством, торговлей.
Судебные и внесудебные органы. Конституция 1936 г. и принятый в 1938 г. специальный Закон о судоустройстве не внесли принципиальных изменений в судебную систему. Они скорее обобщили уже накопившийся опыт.
Тем не менее некоторые заметные нововведения были провозглашены. Несколько поменялся порядок формирования народных судов. Для них вновь был введен принцип выборности непосредственно населением, правда, на практике пока что не проводившийся. Произошли перемены в статусе и формах деятельности верховных судов. Ключевым моментом здесь стали преобразования, касающиеся положения Верховного Суда Союза. На протяжении 1933 - 1936 гг. компетенция высшего судебного органа страны расширяется. При создании
Верховного Суда СССР законодатель считал основой его деятельности регулирование отношений Союза и республик в судебной сфере. Но в названные годы Верховный Суд СССР постепенно превращается в обычный, хотя и стоящий во главе всей судебной системы судебный орган. Сначала, в сентябре 1933 г., он получил право давать директивные указания верховным судам союзных республик по вопросам судебной практики, обследовать судебные органы союзных республик. Он стал также отменять и изменять постановления, определения, решения и приговоры верховных судов союзных республик. Для этой работы была учреждена специальная судебно-надзорная коллегия.
Новая Конституция Союза подвела итоги эволюции статуса Верховного Суда, записав: "Верховный Суд СССР является высшим судебным органом. На Верховный Суд СССР
возлагается надзор за судебной деятельностью всех судебных органов СССР и союзных республик".
Единство и централизация судебной системы были закреплены и созданием в 1936 г. Народного комиссариата юстиции СССР, на который было возложено, в частности, и управление судами всего государства.
Законодательство предусматривало осуществление правосудия только судами, и это действительно реализовывалось на практике, когда речь шла о гражданских и общеуголовных делах. Однако при обвинении в контрреволюционных преступлениях дело обстояло иначе. Здесь
применялась и внесудебная репрессия. В 1934 г. в ходе создания НКВД СССР при наркоме внутренних дел было образовано так называемое Особое совещание (ОСО), которое могло применять репрессию, подобно судебным органам, но без надлежащих процессуальных гарантий, даже без вызова самого обвиняемого. В Особое совещание входили заместитель наркома внутренних дел СССР, уполномоченный НКВД СССР по РСФСР, начальник Главного управления милиции, народный комиссар внутренних дел союзной республики, на территории которой возникло дело. На заседаниях Особого совещания должен был присутствовать Прокурор СССР
или его заместитель.
Особое совещание заменило собой судебную коллегию ОГПУ. По справедливому мнению В.М. Курицына, это означало, вообще говоря, смягчение репрессии, ибо права ОСО были меньше, чем у судебной коллегии, которая могла даже в узком составе (три члена) применять любое наказание вплоть до расстрела. ОСО же, первоначально, могло назначать лишь ссылку, высылку или заключение в исправительно-трудовые лагеря сроком до 5 лет <*>. Правда, это послабление было скоро ликвидировано: уже в 1937 г. Особое совещание получило все репрессивные права вплоть до расстрела.
--------------------------------
<*> См.: Курицын В.М. История государства и права России. 1929 - 1940 гг. М., 1998. С. 103.
Очевидно, со временем ОСО перестало справляться со все увеличивающимся количеством дел. Поэтому в 1935 г. с явным превышением власти приказом НКВД были созданы так называемые тройки, которые стали как бы филиалами ОСО на местах. В них входили: первый секретарь соответствующего обкома партии, начальник областного управления НКВД и областной прокурор. В 1937 г., в разгар массовых репрессий, эта конструкция была еще упрощена - из "троек" исключили представителей партийных органов, сделав "двойки". Впервые "тройки" были изобретены еще в пору сплошной коллективизации, причем не в центре, а на местах, местными партийными органами. Они не были санкционированы законом и лишь молчаливо приняты к сведению Политбюро ЦК ВКП(б) <*>. В середине 30-х гг. создавались также милицейские "тройки" для борьбы с мелкими правонарушителями в городах, для очистки городов от нежелательных элементов.
--------------------------------
<*> См.: Курицын В.М. Указ. соч. С. 94.
В результате деятельности всех карательных органов число заключенных к концу 30-х гг. выросло в несколько раз, достигнув 1,9 млн. человек. Следует отметить высокий процент политзаключенных - от 12,8 до 34,5% в разные годы <*>.
--------------------------------
<*> См.: Там же. С. 114.
Курс на развитие централизованных начал в государственном руководстве привел к реорганизации прокуратуры. Пропаганда объясняла это необходимостью укрепления законности.
Объективно централизация прокуратуры действительно могла способствовать укреплению законности, хотя и не всегда достигала этой цели. В июне 1933 г. была организована Прокуратура
СССР. На нее возлагались обязанности по надзору за соответствием постановлений и распоряжений ведомств, республиканских и местных органов Конституции и всему законодательству Союза, обязанности по судебному надзору, по возбуждению уголовного преследования и поддержанию обвинения, надзору за законностью действий органов ОГПУ, милиции, угрозыска и исправительно-трудовых учреждений. В соответствии с этим упразднялась Прокуратура Верховного Суда СССР, а ее функции передавались Прокурору Союза.
Учреждение Прокуратуры СССР завершало строительство системы прокурорских органов Советского государства. Однако полного единства эта система еще не достигла, так как прокуратуры союзных республик находились пока что в ведении наркоматов юстиции, хотя общее руководство деятельностью республиканских прокуратур оставалось за Прокурором Союза ССР. Да и сам Прокурор Союза находился как бы в двойном подчинении - не только ЦИК Союза, но и правительству, перед которым он был ответствен. Даже оба постановления 1933 г. о создании Прокуратуры Союза были изданы совместно ЦИК и СНК Союза <*>.
--------------------------------
<*> См.: Советская Прокуратура в важнейших документах. М., 1956. С. 397, 402.
Образование в этот период специальных судов на транспорте (железнодорожных линейных и водных транспортных) обусловило и создание специальных прокуратур железнодорожного и водного транспорта.
Конституция 1936 г. завершила централизацию системы прокурорских органов страны, подчинив республиканские органам Союза. В то же время и статус прокуратуры повысился: она