входившая в состав Российской Федерации Туркестанская АССР и два самостоятельных государства - Хорезмская и Бухарская народные советские республики. Все эти государства были многонациональными. Например, в Туркестане жили узбеки, казахи, киргизы, русские, туркмены, таджики, каракалпаки. Одновременно во всех трех республиках жили узбеки и туркмены, в Туркестане и Бухаре - таджики, в Туркестане и Хорезме - каракалпаки и т.д. Таким образом, государственные границы не совпадали с фактическим расселением народов. Это было наследие еще дореволюционных времен.
Такое положение невозможно было ликвидировать в первые годы после Октябрьской революции, хотя вопрос об этом ставился уже в 1918 г. Комиссия ВЦИК, обсуждая вопрос о границах только что возникшей тогда Туркестанской АССР, отметила их неудовлетворительность, но решила сохранить эти границы в качестве временных до национального размежевания. До 1924 г. размежеванию мешали весьма существенные обстоятельства: гражданская война, а также политическая отсталость Средней Азии, в особенности Хорезма и Бухары.
В советской литературе среди факторов, обусловивших национально-государственное размежевание, обычно называется бурный подъем хозяйства и культуры среднеазиатских республик. Конечно, благодаря помощи России, а потом и СССР этот район сделал большой шаг вперед, однако полагать, что за 4 года здесь произошли какие-то заметные качественные изменения, вряд ли верно. Во всяком случае серьезных исследований, подтверждающих это, нет.
Думается, что важным фактором, обусловившим в сложных и запутанных межнациональных условиях такого громадного района размежевание, явилось стремление как руководящих кругов Средней Азии, так и населения к созданию своей национальной государственности.
В 1923 - 1924 гг. высшие органы власти БНСР и ХНСР провозгласили свои республики социалистическими, а в середине 1924 г. партийные органы Средней Азии признали национально- государственное размежевание необходимым и своевременным. ЦК РКП(б) одобрил решения среднеазиатских органов. Практическая работа по размежеванию началась снизу, в самих республиках Средней Азии. В сентябре 1924 г. ЦИК Туркестанской АССР, V Всебухарский и V
Всехорезмский Курултай Советов каждый в отдельности вынесли постановления о ликвидации старых государств и создании новых, соответствующих национальному составу края. В октябре 1924 г. ЦИК Союза ССР, обсудив эти постановления, поручил своему Президиуму оформить образование новых республик в соответствии с волеизъявлением народов Средней Азии.
В результате национально-государственного размежевания в Средней Азии были созданы Узбекская Советская Социалистическая Республика, которая объединила районы Туркестана, Бухары и Хорезма, населенные узбеками, Туркменская Советская Социалистическая Республика, объединившая туркменские районы этих же республик, и Таджикская АССР, вошедшая в состав Узбекистана. Были образованы две автономные области: Каракиргизская в составе РСФСР и Каракалпакская в составе Киргизской АССР <*>, входившей также в Российскую Федерацию.
--------------------------------
<*> Киргизами в то время, как отмечалось, называли казахов. Киргизская АССР с апреля 1925 г. стала именоваться Казахской республикой.
Национально-государственное размежевание Средней Азии означало воссоединение ранее разделенных народов, которые впервые в истории получили возможность создать свои национальные государства. Окончательное правовое оформление Узбекская ССР и Туркменская ССР получили на своих съездах Советов, состоявшихся в феврале 1925 г.
Образование новых независимых советских республик не привело к отрыву Средней Азии от Союза ССР. Связь среднеазиатских народов со всеми народами Советской страны еще больше окрепла, поднявшись на новую ступень, приняв новую правовую форму. Съезды Советов Узбекистана и Туркмении, провозгласившие образование этих республик, одновременно вынесли решения о вхождении их в состав Советского Союза. В мае 1925 г. III Всесоюзный съезд Советов принял новые республики в состав СССР в качестве равноправных членов. Союз ССР стал объединять шесть союзных республик: Российскую, Украинскую, Белорусскую, Закавказскую, Туркменскую и Узбекскую. В этот же период возникла и еще одна союзная республика - Таджикистан.
В связи с национально-государственным размежеванием Средней Азии высшие органы Туркестанской АССР и Бухарской республики поставили вопрос о судьбе таджикского народа. Ему
было предоставлено право выйти из состава названных республик и образовать свою автономную область. ЦК РКП(б) и Правительство СССР, одобрив в принципе идею автономии таджиков, предложили им более высокую форму - автономную республику. Эту республику предполагалось включить в состав создаваемой Узбекской ССР. В ноябре 1924 г. только что созданный ревком Узбекистана образовал в свою очередь ревком Таджикской АССР, задачей которого была
подготовка созыва съезда Советов Таджикистана и управление республикой до создания конституционных органов.
15 марта 1925 г. было объявлено официальным днем образования Таджикской АССР. Ревком занялся созданием аппарата управления республики. Были образованы наркоматы и другие ведомства. Созданы суды и прокуратура, местные органы власти и управления. Поскольку в Средней Азии еще шла борьба с басмачами, в Таджикистане не сразу удалось создать местные Советы. Первоначально власть на местах была предоставлена революционным комитетам. По мере ликвидации басмачества ревкомы заменялись Советами и их исполнительными органами.
I съезд Советов Таджикской АССР открылся в декабре 1926 г. Он принял Декларацию об образовании республики и вхождении ее в Узбекскую ССР и через нее - в Союз Советских Социалистических Республик. Были сформированы ЦИК и СНК республики. II Всетаджикский съезд Советов в 1929 г. принял Конституцию автономной республики. Но в том же году партийные
и советские органы Таджикистана поставили вопрос о преобразовании своей АССР в союзную республику. Эта идея возникла в связи с присоединением к нему Ходжентского округа, увеличившим население республики более чем до миллиона.
В октябре 1929 г. III Чрезвычайный съезд Советов Таджикистана принял решение о преобразовании его из автономной в союзную республику. В 1931 г. VI съезд Советов СССР
подтвердил вхождение Таджикской ССР в состав Союза.
В 1926 г. Каракиргизская автономная область, переименованная в Киргизскую АО, была преобразована в автономную республику. Учредительный съезд Советов Киргизской АССР в 1927 г. принял Декларацию об образовании республики, избрал ее ЦИК. Эти события знаменовали окончание процесса национально-государственного размежевания Средней Азии. Вместе с тем образование Таджикской ССР завершило определенный этап формирования Советского Союза, в который теперь входило семь республик.
Воссоединение советских народов в единых национальных государствах происходило в этот период не только на востоке, но и на западе нашей страны.
В 1924 г. по соглашению между РСФСР и БССР Белоруссии были переданы части Витебской, Гомельской и Смоленской губерний, населенные преимущественно белорусами. В 1926 г. к Белорусской ССР отошли еще два уезда. В результате территория БССР увеличилась в 2,5, а ее население - больше чем в 3 раза. Вне границ республики теперь оставались лишь западные белорусские земли, захваченные в 1920 г. панской Польшей.
В это же время усложнилась форма государственного единства Украинской ССР. В 1924 г. в ее составе образовалась автономная Молдавская советская республика. Молдавская АССР объединила молдаван, живущих на левом берегу Днестра. Большая часть молдавского народа находилась под властью Румынии, захватившей во время гражданской войны Бессарабию и незаконно удерживавшей этот край, населенный молдаванами и украинцами.
§ 6. Районирование
Разворот хозяйственного строительства поставил вопрос о необходимости коренного изменения административно-территориального устройства страны. Теперь уже нельзя было мириться со старым административным делением (губерния, уезд, волость), не учитывавшим экономических и национальных особенностей отдельных частей страны. Работа по коренному преобразованию административно-территориального устройства РСФСР была начата еще в 1920 - 1921 гг. В 1921 г. Госплан создал специальную комиссию по районированию России. В 1922 г. ВЦИК утвердил проект нового административно-территориального деления РСФСР. Аналогичные работы проводились и на Украине. С образованием СССР эта проблема встала во всесоюзном масштабе. Сначала было решено создать две экспериментальные крупные административно- территориальные единицы - промышленную Уральскую область и сельскохозяйственный Северо- Кавказский край. Районирование было завершено к концу 1929 г. В РСФСР утвердилась трехзвенная система - район, округ, область (край). В остальных республиках - двухзвенная (район - округ). Даже в такой крупной республике, как Украина, области не создавались, а вместо девяти губерний в 1925 г. создан 41 округ <*>.
--------------------------------
<*> См.: История государства и права Украинской ССР. Том второй. С. 131.
Такая перестройка означала приведение границ административных единиц в соответствие со сложившимися и развивающимися экономическими районами.
При проведении районирования учитывался не только экономический, но и национальный признак. Поэтому в ходе районирования создавались и новые автономные образования. Кроме того, оно несколько изменяло положение автономных областей и республик. Автономные области включались в состав краев и областных объединений. В состав краев и областей на основе добровольности могли входить и автономные республики. Решение о вступлении в область или край принималось на съезде Советов автономной республики и утверждалось ВЦИК.
Районирование позволило наиболее полно внедрить плановое руководство народно- хозяйственной жизнью страны, в частности сельским хозяйством.
Национально-государственное строительство при районировании дошло даже до мелких административных единиц. Во всех союзных республиках выделялись уезды и районы, волости и сельсоветы, компактно населенные народами, отличными от основного населения республики. При этом численная норма, необходимая для создания соответствующей административной единицы в национальных районах, снижалась в среднем в два с половиной раза. Даже в Московской области было создано 4 национальных района и 57 сельсоветов (карельские, татарские, немецкие, эстонские) <*>. Всего по стране оформились сотни национальных уездов и районов, тысячи волостей и сельсоветов. Национальные административные единицы были как бы миниатюрными автономиями. Во всяком случае делопроизводство в них должно было вестись на соответствующем языке, функционировали разного рода национальные институты.
--------------------------------
<*> См.: Болтенкова Л.Ф. Интернационализм в действии. М., 1988. С. 66.
§ 7. Развитие государственного аппарата
Строительство высших органов власти и управления Союза ССР. Образование СССР
означало возникновение нового государства с соответствующим государственным аппаратом. Поскольку Советский Союз объединял уже вполне сложившиеся республики, у него не было необходимости создавать всю систему государственных органов снизу доверху. Органы власти и управления Союза строились с учетом опыта, накопленного республиками, в особенности РСФСР. В силу этого их структура и организация были в принципе аналогичны республиканским.
Самым важным по значению и первым по времени возникновения явился орган, выражающий верховенство народа, - съезд Советов Союза ССР. В ходе подготовки образования
СССР выдвигалась идея, что верховным органом власти Союза должен быть ЦИК. Однако на заседании комиссии ЦК РКП(б) в ноябре 1922 г. по инициативе М.И. Калинина было решено, что таким органом может быть только съезд Советов. Это решение означало проведение принципа последовательного демократизма в строительстве органов Союза.
Фактически съезд Советов как высший орган власти Союза выступил в момент провозглашения СССР. I Всесоюзный съезд Советов, принявший решение об образовании Союза, тем самым стал его высшим органом власти. Это положение было зафиксировано в Договоре об образовании СССР, а затем и в Конституции 1924 г.
В основе организации всесоюзных съездов Советов лежали принципы, которые сложились в практике работы республиканских, главным образом всероссийских съездов Советов. Делегаты на Всесоюзный съезд избирались губернскими съездами Советов. В республиках, не имевших губернского деления, делегаты избирались на республиканских съездах Советов. Норма представительства определялась числом избирателей (в городах - 1 депутат на 25 тыс. избирателей) и числом жителей (в губерниях - 1 депутат на 125 тыс. жителей). Таким образом, союзные республики были представлены пропорционально их населению.
Очередные съезды Советов первоначально созывались ежегодно. II съезд Советов Союза собрался в январе 1924 г., через 13 месяцев после I; III съезд Советов работал в 1925 г. Громоздкость съездов, определенные организационные сложности и дороговизна их созыва побудили вскоре установить другую периодичность заседаний. IV съезд Советов СССР в 1927 г. определил, что впредь съезды будут собираться раз в два года <*>. Конституция допускала также созыв чрезвычайных съездов.
--------------------------------
<*> См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистических республик. Т. III. М., 1960. С. 141.
В компетенцию Всесоюзного съезда Советов входили все без исключения вопросы, которые Конституцией были отнесены к ведению Союза. К исключительной компетенции съезда относилось утверждение и изменение основных начал Конституции СССР. Съезды Советов Союза на практике реализовывали те широкие права, которые им были предоставлены, и принимали акты конституционного значения. На II, III, IV и V съездах Советов обсуждались важнейшие вопросы развития сельского хозяйства, финансов, промышленности, советского строительства, вопросы внешней политики. Съезды осуществляли свое право контроля над исполнительными органами, заслушивая отчетные доклады правительства.
II съезд Советов работал в траурные дни. 21 января 1924 г. умер В.И. Ленин. Съезд принял
специальное обращение к трудящемуся человечеству и ряд постановлений об увековечении имени вождя мирового пролетариата (о сооружении памятников, об издании сочинений, о сооружении мавзолея, о переименовании Петрограда в Ленинград).
Впериод между съездами Советов верховным органом власти СССР являлся Центральный Исполнительный Комитет Союза. По своей структуре ЦИК Союза отличался от ЦИК союзных республик, он был двухпалатным. Цель создания двух палат заключалась в том, чтобы наиболее полно сочетать общие интересы Союза со специфическими интересами народов, входящих в его состав.
Одна из палат носила название Союзного Совета, другая - Совета Национальностей.
Союзный Совет избирался съездом из представителей союзных республик пропорционально населению каждой. В Совет Национальностей входили по пять членов от каждой союзной и автономной республики и по одному представителю от каждой автономной области РСФСР. По одному делегату посылали также автономные республики и области, входящие в ЗСФСР.
Обе палаты являлись равноправными. Законопроект получал силу закона лишь в случае принятия его каждой из палат. В ходе разработки проекта Конституции выдвигалось предложение наделить Совет Национальностей большими по сравнению с Союзным Советом правами. Это предложение, означавшее бы ослабление единства союзного государства, было отвергнуто.
ЦИК являлся законодательным и исполнительным органом. В качестве верховного органа власти он обладал компетенцией, тождественной компетенции съезда Советов СССР, кроме вопросов, отнесенных к исключительному ведению съезда. Впервые ЦИК Союза был избран I Всесоюзным съездом Советов еще как однопалатный орган и уже в начале 1923 г. приступил к работе. ЦИК по Конституции должен был созываться три раза в год. Со временем, однако, сессии ЦИК стали собираться реже.
Впериод между сессиями ЦИК высшим законодательным и исполнительным органом являлся ответственный перед ним Президиум ЦИК Союза ССР. Президиум ЦИК образовывался из президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей, в каждый из которых входило первоначально по семь человек. Кроме того, еще семь членов Президиума избирались на совместном заседании обеих палат ЦИК. По мере роста числа союзных республик увеличивался и состав Президиума ЦИК. Из членов Президиума ЦИК избирались председатели ЦИК в количестве, равном числу союзных республик.
Впервые Президиум ЦИК Союза был образован на первой сессии ЦИК в начале 1923 г. До июля 1923 г. ни ЦИК Союза, ни его Президиум не вели текущей законодательной и административной работы. Они сосредоточили свое внимание на разработке конституционных основ Советского Союза. ЦИК Союза постановил, что до его второй сессии все права по изданию общесоюзных законов передаются ВЦИК и его Президиуму. Всероссийские органы выполнили это поручение. С лета 1923 г. ЦИК Союза и его Президиум приступили к исполнению своих функций в полном объеме. По мере того как съезды Советов и сессии ЦИК СССР стали собираться реже, росли роль и компетенция Президиума ЦИК, который стал порой решать вопросы, отнесенные к ведению этих органов.
Правительством Союза Советских Социалистических Республик являлся Совет Народных Комиссаров, образуемый ЦИК. Совнарком был исполнительным и распорядительным органом, но обладал и законодательными функциями. В пределах предоставленных ему прав он мог издавать декреты и постановления. В СНК входили, кроме председателя и заместителей председателя, наркомы СССР.
Совет Народных Комиссаров СССР образовался позже, чем другие высшие органы власти Союза. На первой сессии ЦИК Совнарком не был создан, а лишь было поручено Президиуму
наметить персональный состав Совнаркома и внести его на утверждение следующей сессии Центрального Исполнительного Комитета. В числе шести комиссий, созданных Президиумом ЦИК 10 января 1923 г., была и комиссия по выработке Положения о СНК, СТО и наркоматах СССР. Первый состав Совета Народных Комиссаров Союза был назначен ЦИК в июле 1923 г. и немедленно приступил к исполнению возложенных на него обязанностей.
Органами отраслевого управления в Союзе, как и в республиках, являлись народные комиссариаты. Конституция СССР исходила из деления наркоматов на три категории: общесоюзные, объединенные и республиканские.
Общесоюзными именовались те наркоматы, которые образовывались только в Союзе. В республиках подобных наркоматов не было. Там имелись лишь уполномоченные этих наркоматов, непосредственно им подчиненные. К общесоюзным относились наркоматы иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов.
Объединенными назывались такие наркоматы, которые имелись и в Союзе, и в каждой союзной республике; наркоматы Союза руководили соответствующими наркоматами республик. К этой группе относились ВСНХ, наркоматы продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции. Объединенные наркоматы образовывались для отраслей управления, требовавших централизации в масштабах всего Союза и в то же время учета специфики отдельных республик.
Наконец, третью группу составляли наркоматы, которые имелись только в республиках. Сюда относились главным образом ведомства, на деятельность которых влияли в большой мере национальные особенности республик (например, наркоматы просвещения, юстиции).
Деление органов отраслевого управления на три различные категории выработалось еще до образования СССР, в практике взаимоотношений РСФСР с союзными с ней республиками. В 1919 - 1922 гг. сложился порядок, когда наркоматы РСФСР, выступавшие в то время как своеобразные общефедеральные органы, в одном случае руководили той или иной отраслью управления союзных республик непосредственно, в другом - через наркоматы этих республик, в третьем -
совсем или почти совсем не вмешивались в работу соответствующих ведомств независимых советских республик.
Этот опыт был обобщен и использован во время разработки Конституции СССР. Создание такой системы органов отраслевого управления имело ту же цель, что и образование второй палаты ЦИК Союза. Оно обеспечивало наилучшее сочетание общих интересов Союза с интересами каждой союзной республики в отдельности.
Практически наркоматы СССР были созданы не сразу. ЦИК Союза пришлось на некоторое время передать их функции органам РСФСР. При этом российским наркоматам поручалось подготовить для комиссии Президиума ЦИК проекты Положений о народных комиссариатах СССР.
В июле 1923 г. был упразднен Народный комиссариат по делам национальностей РСФСР. В постановлении ВЦИК по этому вопросу говорилось, что он выполнил свою задачу по строительству национальных республик. Мыслилось, что функции Наркомнаца будет теперь выполнять Совет Национальностей ЦИК СССР. Однако вскоре при Президиуме ВЦИК снова были организованы специальные органы, ведавшие национальной политикой в пределах Российской Федерации (Отдел национальностей и др.). Аналогичные органы существовали и в других союзных и даже автономных республиках. Так, на Украине в 1924 г. была создана постоянная Комиссия по делам национальных меньшинств при ВУЦИК. В Таджикской АССР в 1927 г. при президиуме ЦИК республики был создан Отдел по делам национальных меньшинств <*>. В 1929 г. во всех автономных республиках РСФСР, а также при областных и краевых исполкомах было разрешено создавать постоянные комиссии по делам национальных меньшинств <**>.
--------------------------------
<*> См.: Тахиров Ф.Т. Правовая система Таджикской АССР. Душанбе, 1988. С. 28. <**> См.: Болтенкова Л.Ф. Указ. соч. С. 42.
Оживление деятельности Советов. Если образование СССР потребовало создания соответствующих государственных органов союзного масштаба, то общие условия перехода к
мирному строительству диктовали необходимость перестройки методов и организации деятельности всего аппарата и прежде всего работы Советов. Такая перестройка в этот период означала ликвидацию в их деятельности пережитков военного времени, их демократизацию.
Во время войны обстановка часто вынуждала с целью большей оперативности руководства отступать от широких демократических принципов работы Советов. Так, в условиях войны не всегда можно было созвать сессию Совета или съезд Советов в губернии, уезде. А потому деятельность этих органов зачастую подменялась работой исполкомов. Иногда невозможно было собрать даже сессии исполнительных комитетов, их функции переходили к председателям исполкомов. Часто, как известно, власть на местах вообще осуществляли не обычные советские органы, избираемые трудящимися, а назначаемые ревкомы.
Все эти обстоятельства, вытекающие из условий военного времени, породили бюрократизацию местных органов власти, а следовательно, и снижение их авторитета. Упало значение коллегиальности в работе Советов. Кое-где руководители перестали прислушиваться к голосу трудящихся, забыли о единстве коммунистов и беспартийных, что привело к снижению активности масс при выборах в Советы. Новая обстановка, труднейшие задачи восстановления народного хозяйства в условиях нэпа требовали, чтобы Советы оживили свою работу, устранили все недостатки, порожденные военным временем.
Вскоре после войны были приняты Положения о местных Советах. Но усилия руководящей партии и власти, направленные на оживление деятельности Советов, не сразу дали положительные результаты. В ходе борьбы за оживление Советов прежде всего особое внимание было обращено на правильную организацию выборов. В соответствии с директивами партии по укреплению Советов ЦИК СССР в декабре 1924 г. принял постановление о проведении перевыборов Советов в тех местах, где были допущены нарушения закона, а также там, где выборы прошли при недостаточной активности избирателей.
Вопрос о недостатках в работе Советов и мерах по их устранению был поставлен в мае 1925 г. на III Всесоюзном съезде Советов, который принял развернутое решение о советском строительстве. Съезд одобрил декабрьское решение ЦИК и наметил дополнительные мероприятия для оживления работы Советов. Он указал на необходимость внимательного отношения к вопросу о лишении граждан избирательных прав. Особая осторожность требовалась в деревне, чтобы в число лишенцев не попадали крестьяне-середняки. В результате принятых мер процент сельских лишенцев составил в 1926 г. всего 1,1. Правда, на следующий год он снова