утверждение Сенату. Правда, Временному комитету Государственной Думы удалось добиться того, что список нового состава при изменениях в правительстве давали ему на утверждение.
Оформление членов правительства через Сенат представляло собой чистейшую формальность. Он не имел никакого значения в создании механизма новой власти и управления.
Реальное влияние на оформление правительства оказывали Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов, ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов.
Положение Временного правительства на протяжении всего периода отличалось крайней неустойчивостью. Часто изменялся его состав, что приводило к так называемой министерской чехарде, к невозможности последовательно проводить какую-либо определенную линию в государственном управлении. Все время шли поиски наиболее приемлемых форм приспособления правительства к продолжавшемуся революционному движению народных масс. Одной из форм такого реагирования являлись коалиционные составы правительства, когда в него входили министры-социалисты, представители умеренных социалистических партий - меньшевиков и эсеров.
Крайняя неустойчивость правительственных органов лишала буржуазию возможности проводить в жизнь то, что соответствовало ее интересам, революционная ситуация в стране вынуждала идти на компромиссы, буржуазии приходилось считаться с интересами и требованиями трудящихся классов. ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов и Петроградский Совет (до перехода его к большевикам) не доставляли буржуазии особых огорчений. С ними лидеры буржуазных партий легко договаривались. Буржуазия панически боялась большевиков и руководимого ими движения народных масс.
Коалиционные составы правительства не могли обеспечить устойчивость Временного правительства. Такие правительства возникали потому, что под давлением революционного движения масс буржуазия не могла, хотя этого очень хотела, одна оставаться у власти, а
мелкобуржуазные партии имели реальную возможность взять на себя ответственность за государство, но боялись властвовать одни, без буржуазии.
В советской литературе встречалось утверждение, что после Февральской революции в государственном аппарате ничего не изменилось. Подобное утверждение не имеет оснований. Движение народных масс стало мощным, и не было силы, которая могла бы остановить демократические преобразования. Это оказало влияние и на госаппарат. Временное
правительство делало отчаянные усилия для сохранения в неприкосновенности царского государственного аппарата, который в основном устраивал буржуазию, поскольку в его организации нашел отражение многовековой опыт подавления эксплуатируемых масс. Революционный народ решал этот вопрос иначе. Он стал ломать наиболее ненавистные трудящимся учреждения царского режима, и в первую очередь полицию и жандармерию.
Временное правительство, хотя и стремилось сохранить в неприкосновении старую государственную машину, вынуждено было санкционировать многое из того, что уже совершилось в результате революционных действий народных масс. Последовало упразднение Департамента полиции, Отдельного корпуса жандармов, охранных отделений. Кроме того, пришлось упразднить Особое присутствие Правительствующего сената, так как орган, который расправлялся с революционерами и демократическими деятелями, особенно ненавидели народные массы. К
значительным достижениям относилась ликвидация в России старой системы политического сыска. Временное правительство не делало даже попытки вновь создать систему этих органов, так как понимало, что в условиях революционного подъема такое мероприятие привело бы к немедленному краху власти буржуазии.
Взамен Департамента полиции Временное правительство создало в системе Министерства внутренних дел новый орган, который сначала назывался Главным управлением общественной полиции, а затем Главным управлением по делам милиции. Многие чиновники бывшего Департамента полиции, в том числе и те, которые занимались политическим сыском, оставались работать в новом учреждении, которое по своему составу и методам деятельности было весьма реакционным. Революционные и демократические элементы (особенно большевики), представители трудящихся классов не допускались в Главное управление по делам милиции.
Временное правительство было вынуждено немедленно ликвидировать такие одиозные звенья старого режима, как Министерство императорского двора и Канцелярию царя. Государственная дума и Государственный совет длительное время бездействовали, даже не собирались, но были упразднены только 6 октября 1917 г.
После свержения царизма бывший император Николай II с семьей содержался в роскошном дворце Царского Села, хотя народ требовал, чтобы его поместили в Петропавловскую крепость. Делались попытки отправить бывшего царя с семьей в Англию, но переговоры по этому вопросу закончились отказом со стороны правительства Англии, которое испугалось сопротивления парламента и общественности. Николай Романов с семьей так и оставался в Царском Селе под охраной гвардии. Сохранялся в миниатюре двор бывшего монарха, что требовало весьма
значительных расходов. Под давлением народа Временное правительство вынуждено было сослать царскую семью в Тобольск.
Временное правительство создало некоторые новые звенья центрального государственного аппарата. Проблема правового регулирования трудовых отношений вызвала необходимость учреждения Министерства труда. Оно не ставило задачу ввести 8-часовой рабочий день, увеличить заработную плату рабочим, проводить другие мероприятия, улучшающие условия работы на заводах и фабриках. Основная функция министерства состояла в том, чтобы примирять рабочих с предпринимателями. В этом направлении готовились проекты нового законодательства.
Среди новых министерств создаются Министерство продовольствия и Министерство призрения (ведало благотворительными учреждениями). Обстановка вызывала озабоченность правительства состоянием народного хозяйства страны. В связи с этим учреждаются Экономический совет - для выработки общих планов организации народного хозяйства, Главный экономический комитет - для регулирования хозяйственной жизни страны. Однако эти учреждения оказались бесполезными, так как подобные меры не могли остановить развал народного хозяйства.
В августе были упразднены Святейший Синод и должность обер-прокурора Синода. Взамен возникло Министерство вероисповеданий, которое состояло из Департамента по делам православной церкви и Департамента по делам иноверческих религий. По существу, сохранялось прежнее учреждение, только под другим названием.
В марте 1917 г. при Министерстве юстиции образуется так называемая Чрезвычайная
следственная комиссия для расследования противозаконных по должности действий бывших министров, главноуправляющих и других высших должностных лиц. Результаты работы комиссии нашли отражение в опубликованном сборнике документов под названием "Падение царского режима". В нем помещались результаты допросов (а иногда и сам ход допросов) ряда высших чиновников, прежде всего бывших министров внутренних дел и бывших директоров Департамента полиции. Комиссия интересовалась главным образом деятельностью политического сыска, связями двора с Германией, а также другими вопросами, которые компрометировали бывшего царя и его окружение. Работа комиссии имела цель показать населению, что Временное правительство хочет разобраться в злоупотреблениях должностных лиц царского режима. Некоторых бывших чиновников арестовали, а затем освободили по мотивам отсутствия в их действиях составов преступлений, так как их поведение соответствовало действовавшим тогда законам. По мнению А.Ф. Керенского - министра юстиции, а затем и премьер-министра, отсутствовали основания и для суда над бывшим царем.
Временное правительство создало также специальную комиссию по расследованию фактов противоправительственных выступлений в Петрограде 3 - 4 июля 1917 г. На образование комиссии дали согласие лидеры эсеро-меньшевистского ЦИК, которые сами вошли в ее состав. Основная ее
задача заключалась в организации преследования наиболее видных деятелей партии большевиков. В данный период правительство разгромило редакцию газеты "Правда", отдало приказ об аресте В.И. Ленина, который в связи с этим перешел на нелегальное положение. Некоторых большевиков арестовали и держали в тюрьме. Созданием комиссии делалась попытка юридически обосновать расправу с руководителями большевистской партии.
Временное правительство не успело провести Учредительное собрание. Было лишь создано Особое совещание, подготовившее избирательный закон, и назначен срок выборов на ноябрь.
Однако усилившееся после корниловского мятежа требование ускорить созыв Учредительного собрания и готовящийся II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов заставили Временное правительство применить отвлекающий маневр. 14 сентября 1917 г. было созвано Демократическое совещание. На нем присутствовали главным образом представители земских, буржуазных и мелкобуржуазных организаций. Представители партии большевиков, Советов и фабзавкомов были в явном меньшинстве. Совещание преследовало две основные цели: 1) отсрочить созыв очередного съезда Советов рабочих и солдатских депутатов; 2) отсрочить созыв Учредительного собрания до окончания войны, о чем втайне мечтали, по свидетельству управляющего делами Временного правительства В.Д. Набокова, его члены.
Совещание оказало существенную помощь буржуазному правительству, высказавшись за создание третьего коалиционного Временного правительства. Оно избрало постоянно действующий орган - Временный Совет Республики, или Предпарламент, - для осуществления контроля за деятельностью Временного правительства в составе 555 человек. В незначительном числе в него вошли и большевики, подавляющее же большинство там представляли буржуазные и мелкобуржуазные партии. Этот орган не имел никакого значения. Буржуазия сформировала его с целью обмана масс, создания иллюзии участия широких слоев населения в государственных делах. В данном случае буржуазия и Временное правительство рассчитывали на веру масс в то, что если появился Предпарламент, то скоро будет и парламент.
Вусловиях нарастания революционного подъема ЦК партии большевиков счел ошибочным участие в Предпарламенте. На первом же заседании 7 октября 1917 г. большевистская фракция покинула этот орган.
Определенные изменения произошли и в местном управлении. Временному правительству пришлось упразднить должности генерал-губернаторов, градоначальников, становых приставов, земских начальников. Вместо них органами государственного управления стали губернские, городские и уездные комиссары Временного правительства. Формально губернские комиссары наделялись примерно такими же правами, какие раньше имели губернаторы. В действительности же их положение было крайне неустойчивым, ибо им приходилось преодолевать сопротивление органов местного самоуправления, Советов и других революционных организаций. Временному правительству приходилось часто менять комиссаров, поскольку они не справлялись с обязанностями проведения в жизнь на местах требований буржуазии. Комиссары комплектовались из буржуазных и мелкобуржуазных элементов. На эти должности подлинно революционные деятели не назначались. Так, губернские комиссары по партийной принадлежности распределялись следующим образом: эсеров - 13, кадетов - 11, прогрессистов - 6, меньшевиков - 5, народных социалистов - 3, октябристов - 1, беспартийных - 2. В большинстве случаев комиссарами являлись земские деятели и присяжные поверенные.
После победы буржуазно-демократической революции на местах возрастает роль местных земских и городских органов самоуправления. Идет процесс их дальнейшей демократизации. Создаются волостные земские собрания и управы, упраздняются волостные сходы и правления, а также волостные суды. В городах с населением более 150 тыс. человек учреждались районные думы и управы, руководили ими советы дум этих городов.
Вместные органы самоуправления входило много демократических деятелей, там были и большевики. В связи с тем что в местных органах милиции Временного правительства имелось много демократических элементов, она в большинстве случаев занимала нейтральную позицию либо сочувственно относилась к трудящимся.
Партия большевиков, конечно, пыталась овладеть правительственной милицией и привлечь
еена сторону революционного народа. В результате некоторые комиссариаты милиции Петрограда возглавляли большевики. В Минске во главе городской милиции Временного правительства стоял видный деятель большевистской партии М.В. Фрунзе. Большевики возглавляли комиссариаты милиции и в ряде городов Сибири. На местах сложилось такое положение, что Временное правительство не могло использовать милицию для подавления революционного движения народных масс.
Некоторые изменения произошли в судебной системе. Прежде всего последовало упразднение института земских начальников и суда с сословными представителями, но в целом судебная система оставалась почти прежней, в ее основе лежали Судебные уставы 1864 г.
Временному правительству пришлось все же пойти на уступки и санкционировать создание революционных судов, возникших по инициативе трудящихся масс. Приказом министра юстиции от 3 марта 1917 г. в Петрограде учреждались временные суды, которые действовали в составе мирового судьи (председатель) и двух представителей от армии и рабочих. Все вопросы в суде решались большинством голосов, ибо все его члены имели равные процессуальные права. Судебное разбирательство было устным и гласным, приговоры вступали в законную силу немедленно и обжалованию не подлежали. Однако министр юстиции в порядке надзора мог отменить любой приговор временного суда. Просуществовали временные суды недолго, поскольку их деятельность противоречила интересам буржуазии.
Временное правительство не пыталось сломать систему царских тюремных учреждений, но было вынуждено несколько смягчить режим отбывания наказания в местах заключения. Последовала отмена наказаний розгами, одевания наручников и кандалов, применение смирительной рубашки. Отстранялись от работы наиболее реакционные тюремные служащие, но существенной чистки тюремного персонала не проводилось. Личный состав работников мест заключения в основном сохранился.
Всвязи с ростом массового движения крестьян, которые требовали решения аграрного вопроса, а во многих случаях самочинно захватывали помещичьи земли, в апреле 1917 г.
Временное правительство сделало попытку утихомирить крестьян путем создания в стране разветвленной системы земельных комитетов. Их главная задача заключалась в сборе материала для подготовки законопроекта по земельному вопросу, который предполагалось предложить на рассмотрение Учредительного собрания. Создав видимость заботы о крестьянах, буржуазия и помещики надеялись их успокоить, отвлечь от самочинных действий. В главный, губернские и
уездные земельные комитеты входили представители реакционного чиновничества и мелкой буржуазии, которые поддерживали Временное правительство. Однако в отношении низового, самого массового звена - волостных земельных комитетов - буржуазия и помещики просчитались.
Низовые комитеты оказались в большинстве своем крестьянскими и возглавляли борьбу крестьян за землю. Большевики поддерживали эти комитеты.
Стремясь вырвать инициативу из рук Советов и профсоюзов, выдвигавших требования об улучшении продовольственного дела в стране, Временное правительство в мае 1917 г. создало широкую сеть продовольственных органов на местах (губернские, уездные, городские и волостные продовольственные комитеты), в которых преобладали представители буржуазии. Была введена хлебная монополия, имевшая цель ограничить спекулятивные возможности чиновников. Однако в комитетах сидели те же частники.
Несмотря на огромное число продовольственных органов, их полезная деятельность равнялась нулю. Функционировал разветвленный бюрократический аппарат, который погряз в бумажной волоките и не был способен к каким-либо полезным действиям. Только в европейской части России функционировали 49 губернских, 501 уездный, 627 городских, 1052 волостных комитета. Вся эта махина практически ничего не сделала. Создавалась только видимость заботы о продовольственных нуждах населения. А продовольственный кризис все больше обострялся и усугублялся. Приближалась неминуемая катастрофа, назревал голод.
§ 2. Форма государственного единства
Февральская революция не внесла принципиальных изменений в организацию государственного единства. Принято считать, что до революции Российская империя была унитарным государством. Это не совсем точно, поскольку ее унитаризм нарушался наличием Великого княжества Финляндского, имевшего широкие права внутри империи, а также существованием зависимых государств в Средней Азии - Хивинского ханства и Бухарского эмирата. Статус среднеазиатских полугосударств в литературе спорен. Некоторые авторы считают их вассальными, другие же - протекторатами России. На положении протектората находился и Урянхайский край (Тува) - с 1914 г. Положение всех этих субъектов права сразу после Февраля не изменилось.
Многонациональность Российской империи в пределах ее губерний была давней и хорошо известной. Русские в империи составляли меньшинство. Мы уже говорили о почти неуклонном расширении Российского государства на протяжении веков и о статусе народов, в нее входивших. Однако статус инородцев в конце ХIX в. заметно ухудшился. Александр III, а затем и Николай II повели курс на русификацию страны. Между тем у многих народов развиваются буржуазные отношения, и национальная буржуазия ищет место под солнцем за счет вытеснения русских капиталистов. Эти и некоторые другие факторы обусловливают возникновение и развитие национальных движений, которые выдвигают различные лозунги, в том числе и государственно- правового порядка. Национальные движения усиливаются в годы первой российской революции, а также и после Февраля.
В зависимости от местных условий, социального характера тех или иных национальных групп и других факторов лозунги национальных движений заметно различаются. Некоторые народы (евреи, отчасти армяне) выдвигали скромные требования национально-культурной автономии. Другие (например, украинцы, татары) - хотели автономии территориальной. Имели определенное распространение и федералистские тенденции. В наиболее развитых районах (Финляндия, Польша) дело доходило и до требования отделения, сепарации.
Национальные идеи неизбежно отражались в программах политических партий России. Если взять наиболее крупные всероссийские организации и посмотреть их справа налево, то картина будет выглядеть следующим образом. В наиболее правой из серьезных буржуазных партий - партии октябристов, господствовала идея "единой-неделимой", т.е. октябристы не хотели менять ничего в форме государственного единства России. Сходна была позиция кадетов (конституционных демократов) - "Партии народной свободы", правда, этой буржуазно- интеллигентской организации приходилось считаться с тем, что внутри нее имелись определенные национальные звенья, например украинские кадеты. Приходилось считаться и с польским движением, достаточно популярным в русских интеллигентских кругах. Тем не менее для поляков кадеты предлагали первоначально не больше, чем культурную автономию, ни о какой политической автономии, не говоря о большем, не могло быть и речи. Правда, после Февраля кадеты в этом вопросе несколько полевели, допуская уже и более серьезные изменения в правовом статусе Польши <*>.
--------------------------------
<*> См.: Думова Н.Г. Кадетская партия в период Первой мировой войны и Февральской революции. М., 1988. С. 133.
Близкие позиции занимали так называемые народные социалисты - социалисты только по названию.
Среди социалистических партий серьезное внимание национальному вопросу уделяли эсеры (социалисты-революционеры). Они хорошо знали местные условия и предлагали широкий выбор решений национального вопроса, допуская и федерацию, и разные формы автономии, и пр.
Важно отметить взгляды партии большевиков, ибо ей вскоре придется претворять их в жизнь. РСДРП с самого начала имела в своей программе пункты по национальным вопросам.
Главным из них являлось право наций на самоопределение вплоть до отделения и образования независимых государств. Справедливо полагая, что лишь немногие народы России захотят отделиться от нее, большевики предлагали для остальных территориальную автономию. Федерацию до Февральской революции В.И. Ленин и партия большевиков отвергали, полагая, что она ослабит единство государства и помешает экономическому развитию страны. Но в середине 1917 г. В.И. Ленин, учитывая развитие национальных отношений в стране, уже допускает возможность и федерации.
Между тем после Февральской революции национальные движения по всей стране усиливаются и обостряются. Требования в национальных районах становятся все более решительными. Активизируются закавказские, среднеазиатские, поволжские националисты.
Временное правительство, однако, не хочет реагировать на все эти явления. Больше того, оно принимает активные меры против попыток финнов реализовать свою независимость.
Доводами в национальной политике правительства являются несвоевременность решения национальных вопросов до окончания войны и невозможность решения их без Учредительного собрания - "хозяина земли русской".
Такая политика проводится не только Временным правительством первого состава, кадетско-октябристским, что было бы вполне понятно, но и позже, когда оно стало коалиционным, включило в себя меньшевиков и эсеров, из которых первые тоже признавали право наций на самоопределение, а вторые, как уже говорилось, имели широкую программу реорганизации формы государственного единства России.
В силу всего сказанного форма государственного единства России до самого Октября остается юридически неизменной, хотя практически на национальных окраинах и делаются попытки расшатать это единство.
Впоследствии, уже находясь в эмиграции, один из видных членов Временного правительства, лидер кадетов П.Н. Милюков, горько сожалел, что они в 1917 г. не выдвинули лозунг федерации, который мог оказать им поддержку на национальных окраинах. Это, конечно, справедливая, но далеко не полная самокритика - у партии кадетов были и другие ошибки, с неизбежностью вытекавшие из ее социальной природы.
В проекте конституции, который разрабатывался особой комиссией Временного правительства, состоявшей по преимуществу из кадетов, затрагивались вопросы организации государственного единства, но дело там сводилось к областной автономии вообще и особой автономии Финляндии, исключающей попытки ее отделения <*>.
--------------------------------
<*> См.: Сенцов А.А. Развитие Российского государства после Февральской революции 1917 года. Краснодар, 1994. С. 150.
Эти идеи отражали настроение и в самом Временном правительстве. Не желая в корне менять форму государственного единства, оно пошло на некоторые уступки местам. Так, в марте - апреле была создана административная автономия для Кавказа и Средней Азии. Были образованы комитеты, которые должны были учитывать местные особенности и пожелания буржуазно-феодальных группировок.
В этих условиях на местах развернулось движение за создание новой формы государственного единства явочным путем. При этом здесь причудливо переплетались идеи национально-культурной, областной автономии (с национальным и без него привкусом) и даже федерации. Вместе с тем автономные объединения в условиях классовой борьбы 1917 г. носят и разный социальный характер; с одной стороны, создаются советские объединения, старающиеся противопоставить себя буржуазному Временному правительству, с другой - буржуазно- националистические, стремящиеся оторваться от революционного центра.
Явочным порядком возникали автономные объединения у бурят, алтайцев, хакасов, киргизов (вернее, казахов, которых по дореволюционной традиции называли киргизами), якутов. Этот процесс проходил в контакте с сибирским областничеством, которое хотело включить местные национальные объединения в некий сибирский штат, входящий в качестве члена в Российскую Федерацию.
Созданный 6 марта бурятский национальный комитет выступил за образование бурятского законодательного собрания (сейма), но с ограниченной компетенцией: земельный и религиозный вопросы, народное образование и здравоохранение. Создавалась структура административного деления с соответствующими органами. Эту систему органов одобрил бурятский съезд в Иркутске 7 - 12 апреля, который избрал национальный комитет и комиссию по выборам в Учредительное собрание. Съезд забайкальских бурят в Чите постановил созвать национальную думу. Одновременно делались попытки восстановить старые родовые институты - думы. Временное правительство отвергало эти покушения на автономию.