Санкт-Петербургская избирательная комиссия
Институт наблюдателей на выборах как фактор легитимации власти в современной России
Егорова А.В.
Санкт-Петербург, Российская Федерация
Реферат
Необходимость укрепления институциональных основ организации подготовки к проведению общероссийских выборов, обусловленная фрагментарными вспышками протестных настроений, появившихся в период 2011-2012 гг. в преддверии думских и президентских выборов в Российской Федерации и призванных пошатнуть веру российских граждан в государственные институты власти, привела к развитию и адаптации под новые задачи такой формы участия граждан в избирательном процессе, как наблюдение.
Институт наблюдателей выступает гарантом соблюдения избирательных прав граждан, обеспечивает высокий уровень прозрачности и открытости электорального процесса, позволяет не допускать появления потенциально возможных нарушений и давать оценку законности проведенного голосования при выборе кандидатов на посты властных структур. Настоящая статья рассматривает феномен общественного контроля на выборах в контексте инстру- ментарной базы легитимации властных структур в Российской Федерации.
С 2011 г. институт наблюдателей претерпел ряд существенных изменений. Помимо увеличения численности граждан, участвующих в процессе наблюдения на выборах, значительно возрос уровень их квалификации, расширился спектр прав наблюдателей, вырос уровень их правовой защищенности. Внесенные накануне выборов Президента Российской Федерации 2018 г. поправки в федеральное законодательство позволили еще в большей степени демократизировать процесс наблюдения за процессом выборов путем включения в состав наблюдателей представителей Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации. В настоящее время рассматриваются меры по снижению ангажированности наблюдателей в избирательных процессах всех уровней.
Ключевые слова: избирательный процесс, наблюдение, общественные контролеры, легитимация власти, демократизация выборов
Election Observation as Legitimation Factor of Power in Modern Russia
Alla V. Egorova
Saint-Petersburg Election Commission, Saint- Petersburg, Russian Federation;
ABSTRACT
Fragmentary outbursts of the protest that took place in the run-up to the Russian legislative election and the Russian presidential election in 2011-2012 led to the intensification of observation as a form of democratization of the electoral process. The Institute of Observers acts as a guarantor of the respect of electoral rights of citizens, provides a high level of transparency and openness of the electoral process, allows to identify violations and assess the legality of the vote. This paper examines the phenomenon of the public control over elections in the context of the main tool for legitimizing the power structures in the Russian Federation.
The institute of election monitoring has undergone changes since 2011: number of election observers has grown, the qualification of observers has significantly improved, the range of monitors' rights has expanded, and the level of their protection has risen. The amendments to the Federal Law «On the Election of the President of the Russian Federation» that were adopted before the presidential elections in 2018 allowed to democratize the observation process. Representatives from the Public Chamber of the Russian Federation and regional public chambers were included to the movement of observers. At present, certain measures are being considered to reduce the engagement of observers in electoral processes at all levels.
Keywords: electoral process, election monitoring, public controllers, legitimation of power, democratization of elections
Наблюдение на выборах как инструмент легитимации властных структур
Свободные выборы -- процедура легитимации власти, присущая современным демократическим государствам и показывающая политическую роль граждан в принятии решения о наделении полномочиями определенных властных структур [16, с. 159]. В работах западных политологов условно выделяют как минимум семь функциональных значений выборов, использующихся в разных системах: делегирование политического представительства; отбор политической элиты; легитимация тех, кто у власти; контроль над властью; политическая ответственность; создание политических программ; воссоздание образа общественного мнения [25, с. 28]. Серьезные отклонения ряда государств в сторону последней функции, отражающей не реальное волеизъявление народа, а попытку создать видимость избирательного процесса, предоставляя гражданам «выбор без выбора», показывает острую необходимость демократизации выборов. Так, одним из наиболее прогрессивных в настоящее время инструментов повышения прозрачности электорального процесса становится институт наблюдателей [23, с. 425].
Институт наблюдателей, являясь одним из самых молодых элементов избирательной системы, представляет собой неотъемлемую часть демократически развивающегося государства. Общественное наблюдение повышает уверенность электората в справедливости выборов, создает атмосферу открытости и гласности, что способствует повышению явки избирателей в день голосования и позволяет сформировать четкий вектор суверенного развития в стране [24].
Еще Аристотель писал о необходимости общественного контроля за государственными должностными лицами и верховными правителями, считая его главным условием гармоничного развития государства, где государственная власть и гражданское общество тесно взаимосвязаны и сбалансированы. Наблюдение, как одна из форм общественного контроля, существовало всегда и с древних времен осуществлялось лицами и органами, занимающимися организацией выборного процесса. Наибольшую популярность движению наблюдателей придает его международная форма, первый случай которой датируется 1857 г., когда европейская Комиссия представителей Австрии, Великобритании, Франции, Пруссии, России и Турции наблюдала за всеобщими выборами на спорных территориях Молдавии и Валахии [19, с. 1-3]. В последние два десятилетия наблюдение за выборами стало международной нормой, подкрепленной необходимостью подтверждения законности выбранной власти [11].
Основной функцией международного наблюдения согласно теории Дж. Акерлофа и С. Хайд становится подтверждение легитимности власти определенного государства в мировом сообществе. С. Хайд утверждает, что каждый субъект международных отношений предпочитает сотрудничать с теми, кто имеет надежную репутацию. В условиях всеобщей демократизации подтверждение честных выборов представителями разных стран становится индикатором доверия к тому государству, где выборы проходят. Мониторинг выборов иностранными контролерами приводит в конечном счете к росту престижа страны, увеличению торговой и инвестиционной активности [21].
Наблюдение в ходе избирательного процесса является ценным инструментом на пути к улучшению качества выборов. Работа наблюдателей способствует продвижению и защите гражданских и политических прав участников электорального процесса, выявлению слабых сторон выборной практики и ее усилению [14, с. 80-81].
Национальное наблюдение, в свою очередь, является способом активизации гражданского участия в политическом процессе, которое дает возможность оценить соответствие избирательного процесса законодательству определенной страны и международным стандартам, сокращая влияние политических интересов участников выборов [22, с. 3].
Особенности движения общественных контролеров в Российской Федерации
Активизация движения общественных наблюдателей в России произошла в период 2011-2012 гг. в преддверии выборов депутатов в Государственную Думу Российской Федерации и президентских выборов. Выдвижение В. В. Путина на пост президента, а также дальнейшее укрепление институтов российского государства породили наряду с волной общенародной поддержки протестные проявления среди отдельных категорий российских граждан (особенно заметные в столицах и больших городах) [3].
Осознание того, что избирательный процесс в суверенной стране сопровождается попытками последующих манипуляций российским общественным мнением со стороны финансируемых из-за рубежа деструктивных политических сил, пытающихся по модели «оранжевых революций» [1] поставить под сомнение легитимность выбора российского народа, побудило огромное количество граждан выступить за повышение прозрачности выборов, посредством участия в наблюдении за ними. В 2011 г. на выборах в Госдуму общественными контролерами стали 260 тыс. человек [13]. институциональный выборы протестный электоральный
Институт наблюдения и участие в данном процессе не стали новинкой для россиян, однако события 2011-2012 гг. послужили отправной точкой для активного развития движения и его качественной трансформации. За последние 7 лет произошел ряд позитивных, с точки зрения легитимации власти, изменений.
Во-первых, появилось большое количество разнонаправленных и динамично развивающихся общественных организаций, деятельность которых направлена на повышение уровня и качества проведения избирательных компаний. Ассоциации «Голос», «Гражданин наблюдатель», «СОНАР», «Корпус наблюдателей за честные выборы» и др. координируют движение мониторинга избирательного процесса, начиная с привлечения граждан к добровольной деятельности по наблюдению за выборами, заканчивая активной поддержкой общественных контролеров в день голосования. Кроме того, организациями гражданского общества созданы и постоянно актуализируются методические рекомендации, справочники и инструкции по изучению избирательного законодательства, позволяющие в значительной мере улучшить степень эффективности работы наблюдателей [15, с. 59-60]. В 2017 г. свое функционирование начала электронная интернет-платформа «Национальный общественный мониторинг», объединяющая ведущие общественные организации в области защиты избирательных прав граждан и позволяющая организовать оперативный сбор данных от наблюдателей в день голосования [12, с. 30].
Во-вторых, четко проглядывается тенденция долгосрочного наблюдения российскими контролерами. Одним из основных инструментов, позволяющих фиксировать нарушения электорального процесса не только в момент голосования, но и до, и после, является проект «Карта нарушений», запущенный «Голосом». Интернет- платформа позволяет собирать и аккумулировать информацию о несоблюдении избирательного законодательства в РФ, после чего факт нарушения передается в избирательную комиссию, а также в случае необходимости в СМИ и правоохранительные органы для дальнейшего рассмотрения ситуации и устранения ее последствий [6].
В-третьих, отмечается перманентный рост числа наблюдателей на выборах. Например, если в 2012 г. на выборах президента Российской Федерации присутствовало 225 тыс. национальных контролеров, то в 2018 г. эта цифра составила 474,5 тыс.1 Беспрецедентный, стабильный интерес граждан России к общественному наблюдению показывает устойчивый рост гражданской активности, наличие спроса на независимое наблюдение за выборами [9, с. 93].
Причинами такого значительного увеличения числа граждан, решивших занять позицию наблюдателя на выборах президента в 2018 г., стало признание института наблюдателей эффективной мерой легитимации власти. Стоит отметить, что благодаря беспрецедентному информационному давлению западных СМИ на российское общественное мнение, степень институционального доверия к государственным органам власти в Российской Федерации, согласно последним исследованиям «Левада-Центра», частично снизилась, достигая значений 2012-2013 гг. (рис.). Так, например, по замерам «Левада-Центра», доверие к президенту в период с 2017 по 2018 г. упало сразу на 17 пунктов, практически сравнявшись с уровнем 2013 г. Институциональное доверие граждан к Государственной Думе, Совету Федерации и Правительству также имеет схожую тенденцию. Относительно стабильным остается отношение к местным органам власти, пик доверия населения к которым был достигнут в 2015 г., составив 32%, а после снова вернулся к показателям 2013 г. и остается неизменным уже несколько лет Число наблюдателей на выборах президента увеличится в два раза за 6 лет // РБК. Институциональное доверие // Левада-центр. [10, с. 61-63].
В то же время население страны показывает положительное отношение к наблюдателям в избирательном процессе. Так, например, результаты исследования, проведенного ВЦИОМ в 2016 г., показали, что 43% населения считает, что присутствие наблюдателей на выборных участках позволяет повысить качество организации процесса электорального волеизъявления граждан. Каждый четвертый заявляет о готовности участвовать в движении общественных контролеров, а 6% опрошенных уже успели поприсутствовать на избирательном участке в качестве наблюдателей Наблюдатели на выборах -- эффективны или бесполезны? // ВЦИОМ..
По мнению отечественных и иностранных политологов, таких как К. Рогов Рогов К. Наблюдение за выборами -- один из ключевых элементов демократизации авторитарных режимов // Радио Эхо Москвы., А. Г росс Какой смысл наблюдать за выборами в России? // SWI. и др., наблюдение является ключевым фактором укрепления суверенных политических режимов.
Рис. Уровень доверия граждан к институтам власти
Fig. The level of citizens' trust in government institutions
Достижение конечной цели -- истинной легитимности власти -- это нелегкий, тернистый путь, где общественный контроль играет одну из наиболее важных ролей. Несмотря на отдельные несовершенства самой процедуры, обусловленные определенными ограничениями правового характера, укрепление института наблюдателей представляет собой крайне важный элемент в избирательной системе. К примеру, институциональная революционная партия Мексики, правящая более 70 лет, потеряла свою доминирующую силу, как только оппозиционеры научились эффективному наблюдению за выборным процессом.
Повышение уровня открытости, прозрачности и гласности выборов посредством активного внедрения и продвижения института наблюдателей подтверждается практическими результатами, снижением количества нарушений там, где присутствуют контролеры и подозрительной активностью деструктивных политических сил там, где их нет. Работа «Полевой эксперимент оценки парламентских выборов в России», опубликованная Р. Ениколоповым, В. Коровкиным, М. Петровой, К. Сониным и А. Захаровым, раскрывает результаты масштабного исследования, проведенного в 2011 г. в момент активизации граждан и их массовом участии в движении наблюдателей на выборах в Государственную Думу. Авторы эксперимента указывают на то, что положительное влияние наблюдателей на ход голосования выражалось даже не столько в фиксации нарушений (наличие которых в юридически признанных процедурах в большинстве случаев не получило своего подтверждения), сколько в том, что сам факт присутствия на избирательных участках наблюдателей от системных парламентских партий, позволял потом эффективно парировать инсинуации некоторых несистемных политических сил о якобы имевшей место «массовой» фальсификации итогов выборов [20].