Кафедра образовательного и информационного права
Института права и управления
Государственное автономное образовательное учреждение высшего образования
«Московский городской педагогический университет»
Инспектор в системе российского образования: от прошлого к будущему
Ладнушкина Н.М.
кандидат педагогических наук, доцент
Ladnushkina N.M.
Candidate of Pedagogical Sciences, Associate Professor, Department of Educational and Information Law, Institute of Law and Management, State Autonomous
Inspector in the system of russian education: from the past to the future
Summary
The article discusses the processes of the emergence and establishment of the institution of inspectors in pre-revolutionary Russia, the formation and formation of the Soviet school education inspection and the prospects for the formation of the inspector corps within the framework of state control (supervision), including in the field of education.
Key words: public education, inspector, supervision, rights, duties, instructions, education system.
Аннотация
В статье рассмотрены процессы возникновения и становления института инспекторов в дореволюционной России, формирования и становления советской инспекции школьного образования и перспективы формирования инспекторского корпуса в рамках государственного контроля (надзора), в том числе в сфере образования.
Ключевые слова: народное просвещение, инспектор, надзор, права, обязанности, инструкции, система образования.
В настоящее время реформа контрольнонадзорной деятельности вновь возвращает в систему контроля и надзора инспектора. Согласно законопроекту «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от имени контрольно-надзорного органа осуществлять государственный контроль (надзор) вправе будет руководитель (заместитель руководителя) контрольно-надзорного органа и инспектор контрольно-надзорного органа (далее - инспектор)[3].
Наш исторический опыт показывает, что новое - это хорошо забытое старое. Поэтому будет не лишним обратиться к историческому опыту инспектирования, в том числе в сфере образования, чтобы изучив его, избежать ошибок в настоящем.
В российском образовании имеется богатый опыт деятельности инспекторов, которых не раз пытались заменить то инструкторами, то специалистами.
Инспектирование в сфере образования, как форма контроля и надзора, своё начало берет от инспекторов, которых избирали из профессоров в Московском университете для обеспечения порядка среди студентов. Это нашло отражение в Уставе Императорского Московского университета от 5 ноября 1804 года, где в главе XI закреплено положение о том, что «инспектор казенных студентов избирается из ординарных профессоров общим собранием. Он есть блюститель порядка и благочиния сего общества; он посещая покои воспитанников, нерадивых увещаниями привлекает к должности, и старается возбудить прилежание к учению» [8,с.264].
Начав надзор за образовательным процессом внутри образовательного учреждения, затем должность инспектора была введена и для внешнего надзора, для надзора за вверенными учебными заведениями.
Однако лишь только в 1871 году появится инструкция инспекторам народных училищ, в которой подробно будут изложены их полномочия по надзору за деятельностью подведомственных им образовательных организаций и регламентирован порядок их деятельности. Следует отметить, что это первый нормативный документ, который способствовал формированию института инспекторов в России.
Инспекторы непосредственно подчинялись попечителю учебного округа, и ему представляли свои ежегодные плановые отчеты, а также донесения по наблюдению за начальными народными училищами, содержимыми на средства Министерства народного просвещения, и все прошения. Все документы и прошения скреплялись казенной печатью с гербом губернии, также печать имела надпись «Инспектора народных училищ такой-то губернии».
Согласно принятой инструкции инспектор народных училищ наблюдает за личным составом училищ, учебной и нравственной частью училищ, за учебными руководствами и пособиями, внешним и внутренним благоустройством училищ, а также за материальным обеспечением, как училищ, так и служащих при них учителей. Инспектор отвечает за открытие новых и распространение уже существующих училищ; перевода училищ из одной местности в другую, или и совершенного закрытия их. Кроме того в инструкции регулируются служебные отношения инспекторов и порядок делопроизводства и отчетности. Рассмотрим подробнее обязанности инспектора.
«В отношении личного состава преподавателей, инспектор обращает внимание на то:
а) имеют ли они законное право на преподавание;
б) обладают ли надлежащими нравственными качествами, способностями и познаниями, достаточными для преподавания предметов, указанных для начальных училищ, и отличаются ли усердием в отправлении своих обязанностей;
в) пользуются ли должным уважением со стороны учащихся и общества;
г) получают ли достаточное вознаграждение за труды свои»[4].
Что касается надзора за учебной деятельностью, то «инспектор обязан тщательно следить как за объемом и содержанием, так в особенности за методом и характером преподавания каждого из положенных в училищах учебных предметов, доводя о результатах своих наблюдений до сведения подлежащих ведомств и лиц. Равным образом инспектор наблюдает по всем вверенным его наблюдению училищам за продолжительностью учебного периода и времени летних и зимних вакаций, а равно за числом учебных уроков» [4].
Большое внимание инспектор должен был уделять материально- техническому обеспечению процесса обучения в училищах, обеспечению учащихся и учителей необходимо литературой. Так, «инспектор имеет попечение о том, чтобы при каждом училище, по мере средств, находились следующие учебно-вспомогательные учреждения:
а) библиотека учительская, состоящая из учебных руководств, сочинений по части педагогики, и вообще книг, могущих служить к дальнейшему самообразованию учителей;
б) библиотека ученическая, состоящая из учебных руководств, книг для чтения и другого рода учебных пособий, собственно для употребления в классах и для чтения учениками, и
в) склад учебников, учебных пособий и классных потребностей, заготовляемых заблаговременно училищем и предназначенных частью для безмездной раздачи бедным ученикам, частью для продажи более достаточным, - в виду невозможности самим им выписывать таковые из столичных или губернских городов...
Относительно всех этих трех учебно-вспомогательных учреждений, инспектор наблюдает, чтобы ни в одно из них не приобретались учебные пособия, которые не были предварительно одобрены Министерством народного просвещения или Духовным ведомством православного исповедания, по принадлежности, согласно спискам, ежегодно печатаемым в Журнале Министерства народного просвещения или отдельно рассылаемым по училищам»[4].
В части материального обеспечения училищ, «инспектор удостоверяется, достаточно ли таковое для удовлетворения необходимым училищным потребностям, а также заботится, чтобы как внешнее, так и в особенности внутреннее устройство их соответствовало, по возможности, их назначению не только в учебном, но и в гигиеническом отношении, соображаясь при этом со средствами сих училищ, в особенности училищ, содержимых частными лицами. Он обращает внимание на то, чтобы в каждом училище, содержимом при участии казны, была ведена опись училищному имуществу, с обозначением, когда и куда какая вещь поступила, и по возможности, с указанием стоимости ее»[4].
Согласно утвержденной в 1871 году инструкции инспекторам народных училищ все городские приходские казенные, сельские одно- и двухклассные училища, учрежденные на средства Министерства народного просвещения с пособием от местных обществ, должны были состоять под «исключительным наблюдением» инспекторов. Все прочие подлежали их надзору совместно с училищными советами. Инспекторы получили право отстранять от работы неблагонадежных учителей и приостанавливать решения училищного совета.
По мнению Д.А. Толстого, «каждая губерния должна была иметь своего директора, а каждый уезд - своего инспектора». Этот принцип был положен в основу организации школьного надзора высочайше утвержденным мнением
Государственного совета 25 мая 1874 года, хотя вместо просимых 161 должности инспекторов было дано только 68.
С ростом образовательных учреждений, а их открывалось достаточно много, росло и число инспекторов. К началу ХХ века в России был создан мощный аппарат для надзора за начальными учебными учреждениями. Число инспекторов достигло к 1900 г. 350 человек. С 1904 г. до 1913 г. число инспекторов выросло с 401 до 682, то есть в 1,7 раза за десятилетие.
Подробно деятельность инспекторов в дореволюционный период изучил Гальсков Е.С., отразив всю их специфику в своих работах[1]. Развиваясь, институт инспектирования стал выполнять задачу, поставленную перед ним государством, по надзору за деятельностью образовательных учреждений, за соблюдением учреждениями единых правил функционирования и реализацией равных прав граждан на получение образования. И.В. Зубков в своем очерке «Инспекторы народных училищ в системе управления народным образованием» отмечает, что «Инспекторы народных училищ были главным «приводным ремнем» государственной политики в области начального и внешкольного образования в России в последней трети XIX века и до 1917 года. Поэтому рассмотрение этого института позволяет оценить возможности государства при реализации собственной политики в области народного образования»[7, с. 251]
В свою очередь, абсолютно не видели инспекторов в системе народного образования после революции 1917 года.
Революционные процессы, происходившие в России и особенно изменения в общественном строе после Великой Октябрьской социалистической революции, не могли не отразиться на развитии образования в нашей стране, в том числе и на системе надзора.
Советской властью было упразднено Министерство народного просвещения и создан Народный комиссариат по просвещению РСФСР во главе с народным комиссаром просвещения А.В. Луначарским, а 9 ноября 1917 года декретом ВЦИК и Совнаркома была создана Государственная комиссия по народному просвещению, которой поручено общее руководство культурой и образованием.
Стремясь порвать как можно быстрее со старым миром, 20 января 1918 года Народный комиссариат просвещения упразднил должности директоров и инспекторов народных училищ и передал делопроизводство дирекций и инспекций народных училищ отделам народного образования при местных Советах.
В первые годы жизни советской школы понятие «инспектор» стремились изгнать из практики народного образования, как, в общем-то, и все, что было связано со старым миром.
Но позже, советское руководство вернули инспектора в систему образования. Процесс формирования инспекторского аппарата начался в 1921 году и официально завершился в 1923 году, когда был принят определяющий документ «Положение об инспекции народного просвещения». В конце 1923 года прошла Первая Всероссийская конференция инспекторов, задача которой была разъяснить учительству принципиальное отличие советской инспекции от инспекции дореволюционной, выработать основные руководящие материалы по инспектированию и определить лицо советского инспектора. На этой конференции приняли инструкции центральному инспектору народного просвещения, губернскому (областному) инспектору народного просвещения и уездному инспектору народного просвещения, где строго регламентировалась деятельность инспекторов, в том числе права и обязанности.
В Инструкции центральному инспектору народного просвещения (от 10 января 1924 г.) указано, что центральный инспектор является официальным представителем Народного комиссариата просвещения в районе своей деятельности и его работа должна носить не узковедомственный, а широко общественный характер, он должен устанавливать тесную связь с местными организациями и широкими трудовыми массами, привлекая их к активному участию в деле строительства народного просвещения.
Работа в командировке (на местах, в закрепленном районе) инспектором ведется по плану, причем обследование отдельных органов или просветительных учреждений должно вестись по подробно разработанной схеме. Все сведения о состоянии дел в области образования закрепленного района, а также отчет о проделанной работе инспектор записывает в путевой журнал. В журнал заносятся копии заключений и заметок, которые оставляет инспектор в книгах посещений органа или учреждения.
«Во время пребывания в командировке инспектор поддерживает постоянную связь с Организационно-инспекторским отделом, посылая еженедельные краткие данные о проведенной работе.
По возвращении из командировки районный инспектор представляет в Организационно-инспекторский отдел подробный письменный доклад о положении дела народного образования в посещенном районе с приложением всех материалов, а также о проделанной им на местах работе с конкретным изложением своих достижений. Наряду с этим инспектор вносит предложения о мероприятиях, которые необходимо со стороны НКП провести для улучшения дела народного образования в обследованном районе»[2].