Анализируя вышеуказанное, необходимо учитывать, что государственная власть реализуется через управление. В соответствии с демократическими принципами в России государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, вполне логично в рамках государственного управления рассматривать деятельность всех институтов власти, а не только исполнительных органов. Целесообразно государственное управление не ограничивать непосредственной реализацией законов и иных нормативных правовых актов исполнительными органами, так как функции законодательных и судебных органов также являются элементами системы государственного управления.
Таким образом, государственное управление – это сознательное воздействие всех государственных институтов на деятельность общества, его отдельные группы, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.
Субъектами государственного управления являются государственные организации и должностные лица, наделенные необходимыми властными полномочиями для управленческих действий и решений, действующие на основе законных правовых норм в интересах общества и каждого гражданина.
Объектами государственного управления являются общество в целом, его отдельные сообщества, деятельность политических и неполитических партий, общественных, экономических, образовательных, культурных и прочих организаций.
Также выше было показано, что в учебной литературе и в терминологии государственных органов наряду с понятием «государственное управление» используется и дефиниция «государственное регулирование». Причем, часто одно понятие подменяется другим или противопоставляется ему в смысловом значении. Нам представляется, что противопоставление категорий «регулирование» и «управление» нецелесообразно, более того оно ведет к ненужным спорам с точки зрения их содержания, не затрагивая вопрос по существу. Согласно Толковому словарю русского языка, одно из значений термина «регулирование» – управлять, руководить. Наряду с ним данным термином может обозначаться: а) воздействие на что-либо с целью достижения нужных результатов; б) подчинение того или иного действия определенным правилам.
Тем не менее, необходимо учитывать имеющийся в научном сообществе акцент в интерпретации понятия «регулирование» на внутренних механизмах функционирования системы в рамках установленных управляющим субъектом правил, что обеспечивает поддержание ее устойчивости.
Понятие же «управление» обозначает преимущественно внешнее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на систему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стимулирования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы.
Например, для предупреждения конфликтов или примирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также разработку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения системы, урегулирования и разрешения конфликтов и пр.). Отмеченные нюансы в смысловых различиях анализируемых понятий нельзя не учитывать, как и ошибочно было бы их преувеличивать. Между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. По своей сути регулирование – непременный элемент государственного управления, одна из ее функций. Различие государственного управления и государственного регулирования в значительной степени условно, ибо управляя, государство регулирует, а регулируя, управляет[9].
Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных действий, образующих структуру управленческого процесса. Это: анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; мотивация; регулирование; контроль; оценка результатов управления.
Необходимость государственного управления вытекает из потребности регулирования жизни общества путем реализации политики государства, направленной на эффективное использование трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, обеспечение достойного образа жизни, поддержание общественного порядка. Например, необходимы государственные программы для обеспечения минимального уровня жизни нуждающимся или для получения необходимого уровня образования и профессиональной подготовки. Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.
Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений.
Ресурсы государственного управления включают финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы государства, которые можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также средства частных лиц, внешние и внутренние займы, другие негосударственные ресурсы, которые на законном основании могут быть направлены на эти цели. Определенная часть государственных финансовых ресурсов обособляется в виде различных фондов, программ.
Выполнение решений включает множество конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных окружающей социальной средой и обеспеченных в той или иной степени ресурсами. Сюда входят: процессы принятия и реализации решений, связанных, прежде всего с формированием и осуществлением государственных программ: технологии государственного управления, связанные с методами управления, в том числе кризисных ситуациях, информационно-коммуникативными процессами; организационно-экономическая поддержка традиций и культуры; предоставление налоговых льгот и т.д.
Институциональная подсистема – важнейший элемент системы государственного управления, характеризующаяся наличием организационно-структурированной системы институтов власти и управления на федеральном, региональном и местном уровнях.
К институтам государственной власти федерального уровня в РФ относятся: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Прокуратура РФ.
Институты государственной власти регионального уровня – это законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (правительства, администрации).
Судебная власть. Согласно Конституции РФ, Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система России многоуровневая. Судебную систему нашей страны составляют: Конституционный суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов РФ; суды общей юрисдикции (в т.ч. мировые и военные суды); арбитражные суды.
Нормативно-правовая подсистема – это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность правовых норм и требований, регулирующих организацию и порядок деятельности органов государственной власти и управления, а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду.
Функционально-структурная подсистема – это многообразие органов государственного управления составляющих структуру системы, различающихся в функциях по предмету, содержанию, способу и объему воздействия.
Функциональная структура системы государственного управления дает представление о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов, т.е. общую картину деятельности органов власти различного уровня.
Для обнаружения и исключения дублирования функций в различных государственных органах и ведомствах, устранения несоответствия структурной организации функциям данного госоргана, необходим функционально-структурный анализ. Он позволяет, выявить набор функций, которые государственный орган правомочен осуществлять в соответствии со своей компетенцией и задачами, установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции, насколько его функции и структура соответствуют друг другу для эффективной работы.
Кадровая система представляет собой одно из наиболее важных элементов системы государственного управления. Наличие в органах власти и управления квалифицированных, профессионально-образованных сотрудников, высокой морали, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые акты, достижения науки в практической деятельности - это то, что определяет успех и положительный результат всей исполнительной власти.
Наиболее верными и полными, с нашей точки зрения, являются при знаки государственного управления указанные Е.В.Охотским[10]:
- масштабность, распространенность управляющего воздействия на все общество (государство) и даже (при определенных условиях) выходящее далеко за его пределы в рамках проводимой международной политики;
- властный характер (отличительные особенности государственной власти: носит политический характер; от имени государства реализуют соответствующие органы, организации и должностные лица; едина, централизована, консолидирована; выполняет своего рода роль арбитра в решении социальных проблем и конфликтов (прежде всего через судебные органы); объединяет и разделяет население по административно-территориальному и/или национально-территориальному признаку; имеет свой механизм осуществления, реализуется специализированным государственным аппаратом; уполномочена применять легализованное легитимное принуждение);
- возможность использования в своей управленческой деятельности всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, интеллектуально-кадровых, финансовых, социальных, информационных, демографических и т.д.;
- органическая целостность (проявление диалектического единства интересов власти, общества и гражданина, реализация реальных возможностей страны и общества).
1.2. Организация и правовое обеспечение государственного управления в РФ.
Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. государственное управление осуществляют следующие органы:
1) Президент РФ (глава государства);
2) Федеральное Собрание (парламент, состоящий из двух палат: Государственная Дума и Совет Федерации – органы законодательной власти);
3) Правительство РФ как орган исполнительной власти;
4) министерства, службы, агентства;
5) система судебных органов (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и т.д.).
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельно осуществляют свою компетенцию определенную в законодательстве.
Президент России. Президент Российской Федерации является главой государства, символом верховной власти, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Должность Президента России была учреждена в 1991 г. Он занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит напрямую ни в одну из ее ветвей. Порядок выборов Президента РФ установлен Федеральным законом от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации»[11].
Статус Президента определяется в четвёртой главе Конституции. Полномочия Президента РФ можно обобщить по следующим направлениям:
1) Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина.
2) Он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
3) Президент определяет основные направления внутренней политики.
4) Президент определяет основные направления внешней политики.
5) Президент является Верховным Главнокомандующим Вооружёнными Силами.
6) Президент решает вопросы гражданства Российской Федерации, награждает государственными наградами, осуществляет помилование.
7) иные возложенные Конституцией на президента функции.
При президенте осуществляют свою деятельность следующие структуры:
- Администрация Президента РФ - является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации и осуществляющим контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации;
- Государственный совет Российской Федерации является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
- Совет Безопасности Российской Федерации - специальный совещательный орган при Президенте существующий для постоянного анализа и стратегического планирования по всему комплексу вопросов безопасности. Готовит решения Президента по вопросам обеспечения защищённости жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики по обеспечению безопасности. Совет Безопасности обеспечивает условия для реализации Президентом его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности;
- Комиссии при Президенте. В настоящее время их 15. Например, Комиссия по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности, Комиссия по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров, Комиссия по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, Комиссия по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов, Комиссия по вопросам гражданства, Комиссия по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах, Комиссия по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития России, Комиссия по делам инвалидов и др.
Парламент Российской Федерации. Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации является высшим представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание действует самостоятельно в пределах своей компетенции и представляет законодательную ветвь власти.