Исходные позиции правильного понимания возникшей проблемы состоят в следующем.
Прежде всего - учет функциональной структуры процесса управления, в соответствии с которой общая теория управления и теория государственного управления характеризуют регулирование как непременный элемент управленческой деятельности или одну из общеуправленческих функций.
Следовательно, не управление является частью регулирования, а наоборот - регулирование есть часть управления, т.е. его функция. Значение ее несомненно, так как суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы.
В подобном понимании регулирование тождественно содержанию управления, что естественно, ибо часть всегда выражает основные признаки целого. Регулирование наиболее ярко выражает тот комплекс действий, которые совершаются в процессе управленческой деятельности. Эти его качества определяются тем, что по смыслу содержания регулирование осуществляется главным образом путем установления наиболее общих правил управления (программ), которыми должны руководствоваться участники управленческих отношений, корректировки этих правил в связи с изменениями ситуации в сфере управления (внесение в них изменений и дополнений), устранения условий, нарушающих нормальный ход управления (контроль и его последствия).[4]
Соответственно в административно-правовом аспекте оно проявляется как нормативное регулирование, осуществляемое полномочными субъектами исполнительной власти в определенных для них сферах деятельности.
Важнейшие аспекты государственного регулирования в сфере реализации исполнительной власти отнесены к компетенции органов законодательной власти. В качестве иллюстрации можно назвать федеральные законы: "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" от 8 декабря 2003 г.; "О государственном регулировании агропромышленного производства" от 14 июля 1997 г.; "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 г.; Федеральный закон от 28.12.2009 N 381-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.07.2016); Федеральный закон от 18 июля 1999 г. N 183-ФЗ "Об экспортном контроле" и др.
Законодательство, в общем, и в частности нормативно-правовые акты являются выражением правовых форм регулирования, в свою же очередь административно-правовое регулирование определяет государственное регулирование, как одну из основополагающих функций управления, тем самым обеспечивая воздействие на управляемую систему и ее поддержание в заданном режиме.
Соответственно, разрешаются вопросы, которые появляются по различным причинам в управляемых системах (отраслях, сферах) и именно в этом понимании мы слышим, применяемые в управленческой деятельности фразы «вопрос урегулирован» или «урегулированы разногласия». Именно поэтому исполнительная деятельность в государственном управлении предполагает регулирование управленческих взаимосвязей и взаимозависимостей, их защиту и обязательно осуществление контрольных функций за деятельностью систем управления.[5]
Следовательно, на основе анализа функциональной структуры управления невозможно противопоставлять государственное регулирование и государственное управление. Тем не менее, были предприняты попытки разграничить его с государственным управлением уже в чисто административно-правовом смысле.
На основе вышесказанного и анализа структуры управления, мы приходим к выводу, что невозможно и некорректно противопоставлять понятия «государственное регулирование» и «государственное управление», хотя некоторые авторы и делают попытки разграничения его с государственным управлением и выделяют в отдельную категорию в чистом административно-правовом смысле, включая в содержание государственного регулирования воздействие на не подчиненные объекты, в то время как управление характеризуется воздействием на подведомственные ему объекты.
В другом варианте предполагается, что деятельность негосударственных объектов регулируется, а государственных - управляется.
В действительности управленческая практика и ее юридическое оформление подобные варианты разграничения управления и регулирования не подтверждают.
Так, федеральные министерства непосредственно управляют соответствующими субъектами в рамках установленной для них сферы деятельности. Но одновременно они координируют в этой сфере деятельность других федеральных органов исполнительной власти, организационно им не подчиненных. Следовательно, в компетенции министерств закрепляются их возможности не только управлять подчиненными объектами, но и координировать деятельность не подчиненных объектов. При этом имеется в виду осуществление ими этой управленческой функции (координации) в отношении не только исполнительных органов, но и, что принципиально важно, юридических и физических лиц. Например, Министерство природных ресурсов и экологии РФ является органом управления подчиненными ему территориальными органами – Министерства природных ресурсов республик, краев и областей, где они созданы. Налицо подтверждение того факта, что министерство осуществляет управление подведомственными объектами. Одновременно оно координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов. Полномочия министерства определены таким образом, что его решения в пределах компетенции обязательны для исполнения органами исполнительной власти, пользователями недр, водопользователями и лесопользователями независимо от формы их собственности и ведомственной принадлежности.
По своей сути министерская координация свидетельствует о том, что фактически в ней находит свое специфическое выражение регулирующая функция. И об этом недвусмысленно говорится в нормативных актах, регламентирующих административно-правовой статус федеральных министерств.
Естественно, что объектом регулирования в названных случаях являются, в первую очередь, подведомственные этим министерствам организации. Но это не исключает из числа таких объектов и неподведомственные организации. Так, Министерство здравоохранения и социального развития РФ регулирует деятельность учреждений здравоохранения независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности.
Фактически нет таких органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, которые не осуществляли бы в определенном объеме регулирующие функции. Так, Правительство РФ осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, экономических процессов, валютное регулирование и т.п. Причем Правительство регулирует деятельность организационно подчиненных ему органов исполнительной власти, а также и не подчиненных ему органов исполнительной власти субъектов Федерации. Среди федеральных органов исполнительной власти есть осуществляющие регулирование естественных монополий в области связи, коммунальных услуг, интернета, транспорта и энергетики. Все они в той или иной форме при реализации своей компетенции используют юридически властные полномочия надведомственного характера, причем указанные полномочия распространяются на объекты как государственной, так и других форм собственности. В силу этого нет никаких оснований для того, чтобы управление адресовать только объектам государственной собственности, а регулирование - только объектам негосударственной собственности.
Регулирующие функции "в установленной сфере деятельности" возложены фактически на все виды органов исполнительной власти.
При осуществлении регулирующих и координирующих функций все названные органы в том или ином объеме используют надведомственные (юридически властные) полномочия в отношении объектов независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности.
На основе изложенного очевидно, что каждый орган исполнительной власти осуществляет государственное управление, в механизме которого в большем или меньшем объеме представлены элементы государственного регулирования. В подобном смысле государственное управление шире по своему объему, чем государственное регулирование. Таким образом, государственное регулирование не может противопоставляться государственному управлению в силу того, что фактически их характеризуют одни и те же признаки.[6]
Интересным и заслуживающим внимания, с нашей точки зрения, является мнение В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова, изложенное в учебнике по административному праву[7]. «В современной научной и учебной литературе по административному праву в качестве основных, базовых категорий, характеризующих предмет данной отрасли права, рассматриваются две: «государственное управление» и «исполнительная власть». Именно в рамках этих двух категорий определяется предмет административно-правового регулирования. С нашей точки зрения, вся государственно-властная деятельность, обозначаемая в науке административного права единым термином «государственное управление», на самом деле состоит из двух взаимосвязанных, но принципиально отличающихся друг от друга видов деятельности: регулятивной и охранительно-защитной.
В то же время оба этих вида деятельности осуществляются не законодательными органами и судами, а органами исполнительной власти и иными органами государственного управления. В этой связи в целях обособления рассматриваемых видов государственной деятельности от законодательной и судебной представляется целесообразным объединить их одним общим рамочным понятием «административно-публичная деятельность». В рамках этого общего понятия можно выделять виды и подвиды административно-публичной деятельности. В целях более четкого определения административно-публичной деятельности как категории административного права рассмотрим далее вопрос о соотношении понятий «административно-публичная деятельность», «исполнительная власть» и «государственное управление». С нашей точки зрения, указанные категории административного права соотносятся следующим образом.
В содержание исполнительной власти, как правило, включается вся исполнительно-распорядительная деятельность специально уполномоченных на то государственных органов - органов исполнительной власти и их должностных лиц, в том числе подзаконная нормотворческая, индивидуально-распорядительная и правоохранительная деятельность государства. В качестве субъектов, осуществляющих функции исполнительной власти, выступают только специально уполномоченные государственные органы, называемые органами исполнительной власти.
Административно-публичная деятельность, исходя из данного нами выше определения, отличается от исполнительной власти по двум основным критериям: по сфере распространения и по субъектам осуществления.
1. По сфере распространения. Исполнительная власть в соответствии с установленными действующим законодательством пределами осуществляется только в рамках государственно-публичных отношений.
2. По субъектам осуществления. Исполнительная власть в соответствии с действующим законодательством осуществляется только органами и должностными лицами, входящими в систему органов исполнительной власти, в частности Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами, их территориальными органами в субъектах РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ.
С нашей точки зрения, государственное управление - это лишь одна из составных частей административно-публичной деятельности. Термином «государственное управление», по нашему мнению, может быть обозначена только нормотворческая и правоприменительная властно-распорядительная деятельность, т.е. регулятивная деятельность государственных административных органов, направленная на нормативное и индивидуальное позитивное регулирование, а не на охрану и защиту общественных отношений, возникающих в сфере взаимодействия государственной власти и общества. Нормотворческая и правоприменительная властно-охранительная деятельность государственных административных органов, направленная на охрану и защиту со стороны государства указанных общественных отношений, представляет собой особый вид государственной деятельности, который не может быть охарактеризован термином «государственное управление». В то же время оба названных вида властной деятельности государственных административных органов вполне логично могут быть объединены одним общим термином «административно-публичная деятельность». Административно-публичная деятельность, как было показано выше, включает в себя не только управленческую, т.е. административно-регулятивную деятельность административных органов, но
также и их деятельность, связанную с обеспечением административно-правовыми методами безопасности личности, общества и государства, публичного правопорядка, т.е. административно-охранительную деятельность. Таким образом, если осуществление государственного управления связано с реализацией лишь регулятивных функций государства, то в ходе осуществления административно-публичной деятельности реализуется весь спектр как регулятивных, так и охранительных функций государства в комплексе. Кроме того, государственное управление осуществляется лишь субъектами государственной власти, в то время как административно- публичная деятельность - как государственными, так и негосударственными административными органами, в частности исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.
После рассмотрения вопроса о соотношении понятий «административно-публичная деятельность», «исполнительная власть» и «государственное управление» возникает закономерный вопрос о том, какой из названных категорий отдать предпочтение, на какую из них должна ориентироваться наука административного права. На наш взгляд, из всех указанных трех категорий административно-правовой науки главной, обобщающей категорией является именно категория «административно-публичная деятельность». Это обусловливается тем, что данной категорией обозначается весь спектр организационно-управленческой и правоохранительной подзаконной властно-публичной деятельности как внутренней, так и внешней направленности. Данная категория в отличие от категорий «исполнительная власть» и «государственное управление» является комплексной, стержневой в административно-правовом регулировании общественных отношений. Введение ее в оборот административно-правовой науки позволяет четко отграничить организационно-управленческую и правоохранительную деятельность, регулируемую нормами административного права, от иных видов властно-публичной деятельности, не находящихся в сфере административно правового регулирования.
В предмет административного права, по нашему мнению, необходимо включать именно те общественные отношения, которые возникают в сфере организации и осуществления административно-публичной деятельности и в связи с ее осуществлением. Такой подход согласуется и со сложившимся в административно-правовой науке пониманием предмета административного права. В частности, большинство ученых включают в предмет административно-правового регулирования все виды управленческих отношений, возникающих как в процессе деятельности органов исполнительной власти, так и в ходе осуществления внутреннего управления во всех иных государственных органах. В последнее время в науке административного права ставится вопрос об уточнении предмета административного права. В частности, ряд ученых указывает на то обстоятельство, что объектом административно-правового регулирования являются не только отношения, возникающие в процессе деятельности органов исполнительной власти, но и отношения, складывающиеся в ходе управленческой деятельности органов местного самоуправления. Таким образом, введение в оборот науки административного права категории «административно-публичная деятельность», наиболее полно отражающей сущность, формы и методы административно-правового регулирования общественных отношений, в качестве основной категории этой науки, на наш взгляд, является обоснованным и закономерным. Использование указанной категории позволит решить спорную проблему предмета административного права и как следствие - построить четкую систему этой отрасли права.
Категории «исполнительная власть» и «государственное управление» могут также использоваться в административно-правовой науке для более детальной характеристики отдельных сторон административно-публичной деятельности. Однако, как уже подчеркивалось выше, данные категории не являются главными, определяющими в науке административного права. Они выступают в качестве производных от категории «административно-публичная деятельность».[8]