8
Государственная региональная политика в условиях неопределенности: практика Уральского федерального округа
Светлана Григорьевна Пьянкова, Инна Васильевна Митрофанова,
Ольга Титовна Ергунова
Аннотация
Наблюдаемые тренды оптимизации систем управления субъектами Российской Федерации в условиях неопределенности усиливают необходимость формирования методического подхода и инструментального аппарата оценки последствий реализации инвестиционных проектов для региональной экономической системы.
В статье рассмотрены направления государственной политики по развитию регионов Уральского федерального округа, выявлена необходимость ее совершенствования, в частности, посредством доработки системы оценки и отбора инвестиционных проектов для государственной поддержки с учетом отечественных и зарубежных методических подходов к оценке их эффективности.
Методологический базис исследования сформирован на основе контент-анализа научно-исследовательских и экономико-статистических данных, характеризующих тренды и тенденции инвестиционной политики субъектов Уральского федерального округа. Авторами разработаны рекомендации по устранению текущих проблем с целью повышения эффективности государственной политики и активизации ее участия в решении региональных приоритетов развития.
Ключевые слова: региональная экономика, инвестиционный проект, территория опережающего развития, свободная экономическая зона, пространственная среда, социально-экономическая эффективность
Abstract
State Regional Policy under Uncertainty: The Practice of the Ural Federal District
Svetlana G. Pyankova1, Inna V. Mitrofanova2, Olga T. Ergunova3
The observed trends in optimizing the management systems of the constituent entities of the Russian Federation under conditions of uncertainty reinforce the need for the formation of a methodological approach and instrumental apparatus for assessing the consequences of the implementation of investment projects for the regional economic system. The authors consider the directions of state policy for the development of the regions of the Ural Federal District, reveal the need for its improvement, in particular, by finalizing the system for evaluating and selecting investment projects for state support, taking into account Russian and foreign methodological approaches to assessing their effectiveness. The methodological basis of the study was formed in the light of a content analysis of scientific research and economic and statistical data characterizing the trends and tendencies of the investment policy of the subjects of the Ural Federal District. The authors have developed recommendations for eliminating current problems in order to increase the effectiveness of state policy and enhance its participation in solving regional development priorities.
Keywords: regional economy, investment project, priority development area, free economic zone, spatial environment, socio-economic efficiency
Введение
В последние годы на федеральном уровне было принято несколько нормативно-методических документов для оценки социально-экономическихэффектов реализации отраслевых инвестиционных проектов, однако единого методического подхода к оценке совокупного их влияния на социально-экономические показатели отдельного региона не выработано, вследствие чего, учитывая ограниченность финансовых ресурсов макро- и мезобюджетов имеется высокий риск выбора неоптимального инвестиционного проекта с точки зрения социальноэкономической эффективности для субъекта РФ.
В научной деятельности и проектной практике за рубежом широкое распространение в оценке общественной (социально-экономической) эффективности принимаемых решений в области государственной политики, в том числе решений о поддержке инвестиционных проектов, получил подход «анализ “затраты - выгоды”» (Cost-Benefit Analysis).
Хотя теория анализа затрат и результатов (далее АЗВ) берет начало в XIX в., R.J. Hammond утверждает, что использование данного метода восходит к началу XX в. и моменту внесения поправок в Закон США о реках и гаванях в 1902 г. (Hammond, 1966).
С теоретической точки зрения до 1970-х гг. преобладал традиционный подход к теории CBA, когда в силу вступил новый, так называемый «социальный» подход Anandarup, R. Cost-Benefit Analysis. Issues and Methodologies. Baltimore and London, 1990..
Согласно взглядам J. Persky, данный метод предлагает доминирующий экономический подход, с помощью которого стейкхолдеры определяют эффективность реализации государственных программ и инвестиционных проектов (Persky, 2001).
Например, в Европейском Союзе «анализ “затраты - выгоды”» прямо требуется в качестве основы для принятия решений о софинансировании крупных проектов, включенных в операционные программы Европейских фондов. Это аналитический инструмент, используемый для оценки инвестиционных решений с целью оценки результатов благосостояния, связанных с такими инвестициями, и их вклада в цели политики сплочения Европейского Союза Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects. Economic appraisal tool for Cohesion Policy 2014-2020 [Электронный ресурс] // European Commission. URL: https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/stud- ies/pdf/cba_guide.pdf (дата обращения: 06.08.2022)..
По мнению зарубежных исследователей R.J. Brent Brent R J. Applied Cost-Benefit Analysis. Second Edition. Cheltenham, 2006. 496 p., V. Giordano и др., данный метод является необходимым практическим руководством для принятия социальных решений Guidelines for conducting a cost-benefit analysis of Smart Grid projects [Электронный ресурс] // JRC Publications Repository. URL: https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC67964 (дата обращения: 06.08.2022)..
В целом этот вид анализа основан на экономических положениях, то есть на сравнении затрат и выгод с такими переменными, как чистая приведенная стоимость (Hansjurgens, 2004), избыток производителя и потребителяHanley N., Barbier E.B. Pricing Nature: Cost-Benefit Analysis and Environmental Policy. Cheltenham, 2009., готовность платить Weatherly H.L.A., Cookson R.A., Drummond M.F. Economic evaluation of public health interventions: Meth-odological challenges // Culyer A.J. (ed.) Encyclopedia of Health Economics. San Diego, 2014. P. 217-223., внутренняя норма прибыли или соотношение за- трат Florio M., Forte S., Pancotti C., Sirtori E., Vignetti S. Exploring Cost-Benefit Analysis of Research, Develop-ment and Innovation Infrastructures: An Evaluation Framework," Working Papers 201601, CSIL Centre for Industrial Studies, 2016., социальная учетная ставка (Abelson, 2020) или экстерналии (Ramos et al., 2021).
Методические и прикладные разработки по изучению влияния общественной эффективности инвестиционных проектов представлены в трудах отечественных ученых Львов Д. С. Эффективное управление техническим прогрессом. М, 1990. 256 с.; Пьянкова С.Г. Теория и методология системного социально-экономического развития монопрофильных территорий на основе ин-ституционального обновления: автореферат дисс. ... д-ра экон. наук. Екатеринбург, 2015. 42 с. (Лившиц, Швецов, 2011; Минакир, Потанин, 2010; Михеева и др., 2011; Мирзабекова, 2016; Пьянкова, 2013).
Адаптация имеющихся отечественных и зарубежных методических подходов к формированию единого методического подхода к оценке совокупного влияния крупных государственночастных инвестиционных проектов на социально-экономическое развитие субъектов федерального округа позволит повысить обоснованность решений по осуществлению бюджетных инвестиций и предоставлению мер государственной поддержки отдельным проектам.
Стратегические аспекты государственной региональной политики в Уральском федеральном округе: динамика и реперные точки
С запуска активной фазы государственной политики по развитию округа прошло десятилетие: стартом стало утверждение Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа на период до 2020 г.1, однако, несмотря на обновление практически всех стратегий субъектов РФ, входящих в округ, актуализации единой для УрФО стратегии до 2030 г. пока не произошло.
УрФО был образован 13 мая 2000 г. объединением Свердловской, Челябинской, Курганской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского - Югра, Ямало-Ненецкого автономных округов.
Целевыми установками государственной политики по развитию Уральского федерального округа, декларируемыми в целом ряде целеполагающих и программных документов, являются повышение уровня и качества жизни, рост численности населения на основе устойчивого инновационного развития экономики.
В макрорегионе активно внедряются преференциальные режимы, такие как территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР), свободные экономические зоны, созданы институты развития, осуществляются крупномасштабные инвестиции с привлечением средств частных инвесторов, внедряются механизмы финансовой и организационной поддержки реализуемых на территории Уральского федерального округа инвестиционных проектов.
В настоящее время портфель крупных инвестиционных проектов, находящихся на разных стадиях реализации на территории Уральского макрорегиона и поддерживаемых государством в том или ином виде, насчитывает более 150 проектов, продолжают действовать и расширяются меры государственной поддержки инвесторов. В этой связи продолжится процесс генерации инвестиционных предложений и наращивания портфеля проектов с государственным участием (прямым икосвенным - в виде преференций, субсидий, льготных кредитов и т. д.). Однако необходимо отметить, что эффекты реализации этих проектов слабо коррелируются с ожидаемым улучшением социально-экономического развития субъектов УрФО, с прогнозируемыми показателями объема создаваемой валовой добавленной стоимости (прирост ВРП), количества новых рабочих мест и размера налоговых поступлений.
10.11.2011 г. Правительством РФ был утвержден список из 25 приоритетных инвестпроектов в Уральском федеральном округе, нацеленных на развитие добывающего производства, нефтепереработки и металлургического комплекса, а также создание инновационных технопарков, общая их стоимость составила около 1,5 трлн рублей.
В настоящее время наибольшее количество крупных инвестиционных проектов УрФО сосредоточено в Свердловской и Челябинской областях, наименьшее - в Курганской области. Анализ основных показателей социально-экономического развития субъектов УрФО показывает, что каждый регион отличается уникальностью и дифференциацией социально-экономического развития. Из табл. 1 видно, что регионом-аутсайдером среди всех субъектов УрФО в 2021 г. являлась Курганская область, возглавляют рейтинг автономные округа.
Таблица 1 - Рейтинговые позиции шести регионов УрФО по показателям социально-экономического развития (2021 г.), место2
|
Показатели |
Свердловская область |
Челябинская область |
Курганская область |
Тюменская область (без АО) |
Ханты-Мансийский автономный округ |
Ямало-Ненецкий автономный округ |
|
|
Численность населения (на конец 2021 г.) |
1 |
2 |
5 |
4 |
3 |
6 |
|
|
Среднедушевые денежные доходы населения |
3 |
5 |
6 |
4 |
2 |
1 |
|
|
Уровень безработицы |
3 |
5 |
6 |
4 |
2 |
1 |
|
|
Обеспеченность населения врачами, работающими в государственных и муниципальных медицинских организациях |
5 |
4 |
6 |
3 |
1 |
2 |
|
|
Доля граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом |
3 |
6 |
4 |
1 |
5 |
2 |
|
|
Индекс промышленного производства |
6 |
3 |
4 |
2 |
5 |
1 |
|
|
Индекс производства продукции сельского хозяйства |
2 |
1 |
5 |
6 |
3 |
4 |
|
|
Индексы потребительских цен и тарифов на услуги |
5 |
3 |
6 |
4 |
1 |
2 |
|
|
Инвестиции в основной капитал в расчете на душу населения |
5 |
4 |
6 |
3 |
2 |
1 |
|
|
Число зарегистрированных преступлений |
3 |
6 |
5 |
4 |
2 |
1 |
1 Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 года [Электронный ресурс] : Распоряжение Правительства РФ от 06.10.2011 N 1757-р : ред. от 26.12.2014. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Составлено по: Регионы России. Социально-экономические показатели - 2021 г. [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики. URL: https://gks.ru/bgd/regl/b21_14p/Main.htm (дата обращения: 07.08.2022).
Существенного изменения ранговых позиций каждого из 6 субъектов РФ со временем не происходит: сопоставление рейтингов, построенных на основании данных последних нескольких лет, позволяет отметить сохранение значительных разрывов между присущими регионам значениями показателей их социально-экономического развития.
Преимущественно срединные позиции в большинстве полученных рейтингов занимает Тюменская область (без учета автономных округов), при этом регион лидирует по вводу жилья в эксплуатацию, масштабам миграционного прироста.
Ситуация в Свердловской области является весьма контрастной: по ряду параметров (например, характеризующих развитие научно-технологического комплекса, малого и среднего предпринимательства) регион значительно опережает прочие субъекты РФ, занимая при этом невысокие позиции в рейтингах, связанных с оценкой уровня инвестиционной активности. Челябинская область испытывает проблемы в сферах, определяющих качество жизни населения (доходы, развитие сферы услуг и торговли).
Динамика 2021 г. в целом по стране характеризует восстановительный период после непростого пандемийного 2020 г. Округ показал положительные сдвиги в социально-экономическом развитии.
Среди позитивных трендов развития Уральского федерального округа в 2021 г. можно отметить рост промышленного производства - 106,8 % к уровню 2020 г. управление инвестиционный экономический уральский
Особенностью промышленного развития в УрФО по сравнению со страной в целом является более высокая доля в нем роста по виду деятельности «добыча полезных ископаемых», который составил 108,9 %, однако наиболее значимый вид деятельности - «обрабатывающая промышленность» - продемонстрировал гораздо более скромные темпы роста: 102,8 % по УрФО при 105 % в среднем по России.
Это показывает, что процессы, происходившие в промышленности УрФО в 2021 г., имели свои особенности, определяющиеся сырьевым и экспортным характером ряда входящих в него регионов Уральский федеральный округ: 2021 год - точка отсчета для новых трендов [Электронный ресурс] // Институт экономики УрО РАН. URL: Іійр8://иіес.ги^р-соп1еп1/ирІоасІ8/2022/07/Бюллетень_2022_УрФО_еИ.рсІ1: (дата обращения: 07.08.2022)..