Формирование локальных элит поселенческого уровня
в Саратовской области
О.С. Скороходова, кандидат политических наук, доцент кафедры политических наук Поволжского института управления имени П.А. Столыпина -- филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
Аннотация
Представлен анализ качественного состава локальных элит поселенческого уровня муниципальных районов Саратовской области. Выявлено, что на поселенческом уровне неформальные практики элитообразования являются определяющими. Доказывается, что наибольшими полномочиями на поселенческом уровне обладают главы исполнительных органов власти, встроенные в региональную властную вертикаль.
Ключевые слова и словосочетания: местное самоуправление, поселенческий уровень, локальные элиты.
Исследование региональных политических элит в современной России актуализировалось с началом развития политической регионалистики в целом [1]. С одной стороны, научно-публикационная активность по этому направлению является одной из наиболее явных, с другой стороны, на наш взгляд, наблюдается некое «охлаждение» исследовательского интереса к данной проблематике за последние годы в связи со снижением степени политического влияния региональных лидеров по сравнению с периодом конца 1990-х годов. Можно вести речь о смещении фокуса анализа с вопросов теоретико-методологического порядка на более узкую проблематику. Основные модели, закономерности рекрутирования региональных и локальных политических элит изучались в работах Д.Г. Сельцера, И.А. Ветренко, И.К. Жукова [2; 3], в которых осуществлен анализ опыта управления на уровне административных центров и малых городов в составе отдельных субъектов Федерации. Однако, по мнению А.Е. Чириковой, «фундаментальной теории региональных элит в России не выработано» [4].
Еще менее изученными и, казалось, не имеющими исследовательского интереса являются локальные политические элиты муниципальных поселений. Ряд авторов считают некорректным относить акторов политического процесса на этом уровне к элите, так как первичное ознакомление с ситуацией выставляет их в не самом выгодном свете с позиции их элитарности.
Прежде всего следует понять, можно ли однозначно идентифицировать властную элиту муниципального уровня как политическую. Помимо определенных законом прав и полномочий, наличия собственного аппарата работников, политическая составляющая предполагает подготовку и реализацию стратегически важных в политике решений, а также наличие у носителей властных функций определенных ценностей и установок, определяющих их особый образ жизни и поведения [4, с. 53].
Логика анализа процесса элитообразования таким образом традиционно выстраивается в рамках формально-институционального подхода, предполагающего селективные и элективные механизмы, и ресурсно-акторного подхода, позволяющего выявить наиболее значимых участников политических отношений на местах, действительно влияющих на условия принятия решений. В этом контексте рекрутирование элит трактуется как «выходная функция политической системы, выражающаяся в формировании групп политического руководства и принятия решений» [5]. Это означает, что управленческая мотивация формируется исходя из особенностей системы, типа регионального политического режима. В регионах с гомогенной политической элитой, возглавляемой главой субъекта Федерации, складывается исключительно корпоративный вариант кооптации в «свои ряды». Наличие же гетерогенности в элитных группах, отсутствие главного медиатора этих отношений предполагает конкурентное начало в борьбе за власть, следовательно, большее разнообразие механизмов и каналов обновления «класса управляющих».
В России, особенно на локальном уровне, важное место занимает клановый принцип формирования элиты, для которого характерны патрон-клиентские связи, отношения личной преданности, корпоративная ориентация, значительная закрытость [6]. Ввиду территориальной ограниченности пространства корпоративная близость формируется за счет отношений землячества, родственных связей, системы знакомств в профессиональной сфере, взаимодействия по линии «одноклассников» и т.п. В результате ядро региональной элитной группы может иметь свою систему ценностей, самосознания, набор внешних атрибутов. Это обусловливает корпоративную замкнутость, недопущение попадания «чужих» в свои ряды. В какой степени данные тенденции характерны для самого локального уровня реализации политики, предстоит выяснить в рамках данной публикации.
Исследователям региональных элит свойственно повышенное внимание к проблеме функционировании вертикали власти в современной России. Это, несомненно, обусловливает зависимое положение власти субъектов Федерации от решений и позиции федерального центра, что делает региональную элиту менее привлекательной с исследовательской точки зрения. Именно поэтому поселенческий уровень представляется еще менее интересным, так как по логике он подотчетен районным властям, которые, в свою очередь, также не самостоятельны и выполняют указания региональных властей. Однако не стоит упускать из внимания один немаловажный факт: поселенческий уровень, за редким исключением, в отличие от регионального уровня, напрямую не попадает в фокус внимания федеральной власти, что освобождает местные элиты от жестких федеральных рамок и дает им относительную возможность для «маневра» в своем поселении. Занятым исполнением федеральной повестки региональным элитам также не всегда удается выстроить сильную вертикаль власти по принципу «регион -- районы -- поселения». Исходя из этого, можно предположить, что поселенческие элиты, в отличие от региональных, имеют некоторый потенциал относительно независимых политических акторов на своем уровне политического процесса. Следовательно, исследования в этом направлении крайне актуальны. Это касается механизмов рекрутирования элит на поселенческом уровне, процессов внутри элит и образуемых ими структур, управления ресурсами, влияния во внутренней и внешней среде.
Современное состояние системы местного самоуправления в России предполагает почти полную зависимость в иерархии власти с позиций и политической, и экономической самостоятельности, за некоторым исключением крупных муниципальных образований городского типа. В настоящее время одним из немногих реальных механизмов влияния на региональный политический процесс можно считать практику «муниципального фильтра» при выдвижении кандидатов на выборы высшего должностного лица субъекта Федерации. С этой точки зрения целесообразным целесообразным представляется качественный и количественный анализ партийной, профессиональной принадлежности депутатов муниципального уровня, а также оценка мотивации их поведения в региональном политическом процессе и вероятные перспективы вхождения в состав региональной элиты. муниципальный региональный власть
Выстраивая логику структурирования муниципального «высшего класса», необходимо придерживаться традиционного подхода, предполагающего включение в фокус исследования властной элиты (исполнительной и представительной) и неформальных (экономических, общественных, этноконфессиональных) лидеров. В ходе исследования был проанализирован качественный состав местной элиты семнадцати муниципальных образований Энгельсского и Екатериновского муниципальных районов Саратовской области. Выбор данных территорий обусловлен обычной дихотомией: один из наиболее экономически состоятельных муниципальных районов региона (доля дотаций из бюджетов других уровней менее 5%) -- один из множества дотационных муниципальных районов Саратовской области (доля дотаций от 20 до 50%) [7].
Екатериновский муниципальный район Саратовской области образуют двенадцать муниципальных образований -- одно городское поселение (поселок городского типа Екатериновка) и одиннадцать сельских поселений. Особенности политического устройства, а также основных акторов влияния в поселке городского типа Екатериновка, который является центром одноименного Екатериновского района и входит в его состав в качестве муниципального образования, подробно исследованы в нашей работе ранее [8]. Например, в соответствии с Уставом Екатериновского муниципального образования его глава избирается из числа депутатов Совета сроком на пять лет и полностью подконтролен представительному органу и населению, что по классическим моделям местного самоуправления соответствует схеме «сильный совет -- слабый мэр». Однако Совет, по сути, никак не определяет локальный политический процесс, что вписывается в общероссийскую тенденцию низкой степени влияния представительной власти на принятие политических решений и ее подчиненного положения по отношению к власти исполнительной. По результатам электоральной кампании 2018 г. произошла смена главы администрации поселка, и действующий глава А.В. Мокров стал депутатом-инкумбентом местного Совета. Его предшественник на посту В.В. Кочетков принимал участие в кампании, но не переизбрался.
Статус административного центра означает, что в Екатериновке проводятся ключевые мероприятия местной политической жизни, по факту отождествляемые с политикой в районе в целом. В Екатериновке располагаются органы власти районного уровня, основные объекты инфраструктуры (связь, почта, районная больница и т.д.), подразделения органов государственной власти (полиция, прокуратура, пенсионный фонд, ЗАГС), местные ячейки политических партий. Следовательно, наблюдается полная мимикрия внутримуници- пальной власти поселка локальному политическому режиму района. Несмотря на то что непосредственно на территории поселка городского типа Екатериновка функционируют важные для района и Саратовской области предприятия (АО «Екатериновский Элеватор», ООО «Старый Элеватор», ООО «Ека- териновская Мука» и др.), власть на поселенческом уровне не представлена аффилированными с ними лицами.
Соразмерными по количеству жителей и экономическим активам Екате- риновскому муниципальному образованию можно считать Бакурское (с. Ба- куры), Индустриальное (п. Индустриальный) и Сластухинское (с. Сластуха) муниципальные образования. Как отмечают местные эксперты, в составах советов указанных муниципальных образований, в отличие от административного центра района, присутствуют наиболее значимые и известные на поселенческом уровне лица -- руководители образовательных учреждений, учителя, управленцы агропромышленных предприятий, а также представители национальных меньшинств. Рекрутирование местной элиты в органы власти главным образом происходит в результате личного волеизъявления, так как конкурентных выборов в рассматриваемых муниципальных образованиях не наблюдается. Районная власть ретранслирует локальным элитам позицию региональных элит, но сама по себе не является авторитетной для землевладельцев и крупных производителей сельхозпродукции.
На территории Энгельсского муниципального района, который является наиболее экономически состоятельным в составе Саратовской области, ведут экономическую деятельность и имеют производства крупные зарубежные компании -- Bosch, Henkel и другие [9]. Энгельс, административный центр муниципального района, -- второй по значимости город в регионе, поэтому крупное городское поселение и окружающие его муниципальные образования представляют интерес для политических элит. В составе района пять муниципальных образований -- четыре сельских поселения и одно городское. Энгельс неформально именуют городом-спутником областного центра, что подтверждается частыми назначениями руководителей из областного правительства на ключевые должности в муниципальном образовании и наоборот. Так, прежнее руководство района и города в июне 2019 г. перешло в кабинеты Правительства Саратовской области, а экс-глава Энгельсского муниципального района А. Стрелюхин занял пост вице-губернатора региона, фактически став вторым человеком в иерархии администрации региона. В свою очередь, бывший министр строительства и ЖКХ области Д. Тепин в июне 2019 г. назначен руководителем Энгельсского муниципального района. Подобный кадровый обмен между областным центром и районом свидетельствует о том, что энгельсские элиты имеют все признаки региональных элит. По этой причине рассмотрение города Энгельса с точки зрения наличия в нем исключительно локальных элит нецелесообразно.
В муниципальных образованиях Энгельсского района, сформированных сельскими поселениями, местные элиты действительно следует считать локальными, так как часть их представителей обладают активами в поселениях и избираются в местные представительные органы для отстаивания прежде всего интересов своих бизнес-структур. Согласно экспертной информации, на территории Красноярского муниципального образования расположен целый ряд оздоровительно-развлекательных комплексов, а также загородные дома и дачи политической элиты Саратовской области. Некоторые предприниматели из состава совета депутатов получают подряды на строительство различных объектов и ремонт инфраструктуры для максимально удобного передвижения по ней представителей региональных элит.
Однако эксперты из числа локальной элиты муниципального образования (ввиду наличия руководящей должности в органах местной власти) отмечают, что на практике политической властью они не обладают -- все необходимо согласовывать с районными властями. Советы депутатов по большей части формируются из числа лиц, «одобренных» администрацией района. Финансы муниципальных образований также находятся в ведении районных властей. «Муниципальный фильтр» во время выборов главы региона не позволяет местным депутатам проявить свою реальную волю.
Таким образом, формальные локальные элиты поселенческого уровня в Эн- гельсском муниципальном районе не обладают реальной политической властью, находятся в жестких рамках, определяемых региональной элитой. Некоторые представители локальной элиты, благодаря личным связям с районной (а равно и с региональной) элитой, могут рассчитывать на различные преференции в виде подрядов на строительство или обслуживание инфраструктуры на территориях муниципальных образований. Но, как показывает практика, власти Энгельсского района и подконтрольные им локальные элиты не всегда обладают должными ресурсами и влиянием на местное население. Так, в феврале 2017 г. жители села Липовка Красноярского МО (бывшая колония немцев Поволжья Шефер) не позволили местным властям снять колокол с полуразрушенной кирхи [10]. Национальные меньшинства муниципальных образований Энгельсского района заслуживают отдельного исследования по причине значительного превалирования неформальных практик в их среде. По сведениям экспертов, национальные сообщества сильны в Энгельсском районе -- они контролируют значительную долю в строительном бизнесе, торговле и производстве.