Существенно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая использовалась не только в континентальной Европе (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Отличительными особенностями данной модели являются: а) местное самоуправление и государственное управление действуют в комплексе; б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчинение нижних уровней высшим; в) наличие на местном уровне специального представителя центрального правительства, уполномоченного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Родоначальником континентальной модели является Франция, для которой исторически традиционной является высокая степень централизации местного самоуправления. Во Франции довольно долгое время существовала система многоуровневой организации власти на местах, в которой деятельность нижестоящих уровней во многом определялась и зависела от вышестоящих органов власти. В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны-муниципалитеты, созданные жителями малых городов и сельских поселений. Каждая коммуна имеет свой представительный орган-Совет и мэра, избираемого из числа депутатов Совета и действующего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления.
Мэр и депутаты Муниципального Совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем уполномоченного Республики. Последняя следит за законностью принимаемых коммуной решений и при необходимости обращается в суд с ходатайством об их отмене, приведенная в качестве примера французская версия организации местной власти характерна для континентальной модели местного самоуправления. Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не являются принципиальными. Их современная форма, во многом являющаяся результатом реформ местного самоуправления, предполагает определенное сближение некогда очень разных муниципальных систем.
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, вобравшие в себя особенности каждой из них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели назывались смешанными. Такие модели включают местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии и некоторых постсоциалистических и развивающихся странах. Характерной особенностью смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком уровне. Так называемая советская модель организации местной власти принципиально отличается от рассмотренных выше моделей. Эта модель в последнее время получила широкое распространение в странах "мировой системы социализма", а также в ряде развивающихся стран Просоциалистической модели. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, которые еще сохраняют социалистическую ориентацию (Китай, Куба, Северная Корея), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (Беларусь, Узбекистан).
Фактически принципы самоуправления ограничены правом населения избирать членов (депутатов) представительных органов. Реальную власть при советской модели правления имеет, как правило, партийно-номенклатурная элита разного уровня. Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассматриваются наиболее типичные и часто встречающиеся модели.
Первичной единицей местного самоуправления в зарубежных странах являются, как правило, коммуны, общины, муниципалитеты, образованные на территориях отдельных населенных пунктов (городов, сел, поселков). Кроме того, самоуправляющимися территориями могут быть несколько сел или деревень, районы в крупных городах и даже городские кварталы. Зарубежная практика не исключает возможности объединения коммун и общин, создания межмуниципальных объединений (например, синдикатов коммун в Испании). В некоторых странах небольшие самоуправляющиеся территориальные единицы (хутора, волости, села и др.) могут создаваться организации, не имеющие статуса муниципальных образований и предназначенные для оказания небольших услуг на местном уровне.
Еще более широко представлены типы органов местного самоуправления. На низовом уровне-это, прежде всего, старосты сел, деревень и городских округов. Обычно они избираются на собраниях жителей открытым голосованием. Обязанности старосты может исполнять уполномоченный, назначаемый из числа депутатов общинного совета, проживающих в селе (Болгария). В некоторых странах сельские головы (Таиланд) и городские головы (Индонезия) утверждаются районом, а во втором случае - городскими администраторами, назначаемыми в центре. Органами прямой демократии являются сельское собрание и сельская Ассамблея. Может созываться по мере необходимости или с определенной регулярностью (например, в Индии сельские собрания созываются два раза в год).
Представительные органы, как правило, избираются населением более крупных административно-территориальных единиц (городов, поселков, районов, губерний) сроком на 2-4 года, выполняют законодательные функции и являются важнейшей составляющей местного самоуправления. Основной формой их работы являются регулярные (регулярно проводимые) и внеочередные сессии. В пределах своей компетенции местные представительные органы формируют постоянные и временные комиссии (комитеты), которые выполняют, чаще всего, подготовительные и надзорные функции в отдельных отраслях муниципальной деятельности. В ряде стран (Великобритания, США, Германия) комиссии могут быть наделены некоторыми административными функциями.
Не менее важную роль в муниципальных системах зарубежных стран играют исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. Как чиновники местной администрации (мэры, бургомистры и др.), действуют исполнительные советы, комитеты, управления, департаменты и пр. в некоторых случаях мэры, бургомистры являются председателями коммун, главами муниципалитетов. Они также могут быть руководителями исполнительного органа-мэрии, правления, администрации.
Существуют также коллегиальные исполнительные органы: джунта в Италии, магистрат в некоторых землях Германии. Практика работы зарубежных муниципальных органов власти постоянно совершенствуется, разрабатываются новые модели, формы, виды организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям. Начавшийся в 60-х годах нашего столетия и не закончившийся до сих пор процесс реформирования власти на местах - одно из наиболее заметных явлений в государственном устройстве стран мирового сообщества. Общая тенденция этого процесса - развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти.
демократический европейский хартия
3. Полномочия органов местного самоуправления в зарубежных странах
Местные органы власти действуют на основе возложенных на них полномочий, т. е. полномочий и предметов ведения. Характеристика компетенций органов местного самоуправления охватывает следующие проблемы: способ определения компетенции; соотношение собственных и делегированных; обязательных и факультативных компетенций; содержание компетенции и способы ее реализации. С точки зрения метода определения компетенции наиболее существенные различия связаны со спецификой правовых систем (семей). Англосаксонское право основано на принципе парламентского суверенитета; другие государственные органы получают регулирующие полномочия в силу делегирования полномочий.
Этот подход применим и к местным органам власти: в англосаксонских странах существует позитивное регулирование компетенции местных органов власти. Парадоксально, но позитивное регулирование может сочетаться с признанием общей компетенции органов местного самоуправления в вопросах местного значения. Так, в конце 1990-х годов принцип общей компетенции выборных местных органов власти был признан ирландским законодателем в связи с подписанием Европейской хартии местного самоуправления. В то же время позитивное регулирование остается: общая компетенция здесь более потенциальна, чем реально существующая в рамках позитивного права. В странах континентальной Европы и в государствах, принявших континентальную правовую систему, принцип общей компетенции непосредственно подтверждается на уровне наиболее общих норм права.
В этих странах компетенция местных органов власти определяется посредством негативного регулирования: местные органы власти могут предпринимать любые действия, которые не запрещены законом и не входят в компетенцию других органов власти. Поскольку в большинстве случаев распределение полномочий осуществляется с участием и под контролем государства, поскольку государство, обладая суверенитетом, является высшим гарантом осуществления публичной власти на своей территории, оно обязывает органы самоуправления правильно выполнять определенный минимум полномочий. Таким образом, речь идет об обязательных компетенциях.
Самоуправляющиеся общины не имеют права отказываться от выполнения этих полномочий-за исключением случаев, специально предусмотренных законом, когда в силу очевидной неспособности органов самоуправления справиться с поставленными задачами определенные полномочия могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству. Кроме того, государство в большинстве стран устанавливает обязательный минимум расходов, охват населения и т.д., связанные с определенной компетенцией. Этот минимум может регулироваться законодательством, административным или финансовым - через государственные субсидии и гранты. Несоблюдение органами местного самоуправления обязательных полномочий может служить основанием для возбуждения уголовного дела или для досрочного прекращения деятельности органа местного самоуправления.
Сферы компетенции создавались исторически на протяжении веков, корректировались законодательством в связи с политической ситуацией и т.д. фактической основой существующих законов в области распределения компетенций является система прецедентов и, в целом, решений третьей власти или правовой традиции. Созданные законы лишь фиксируют и слегка видоизменяют образовавшийся таким образом баланс. Исключением из этой ситуации является Франция, где в 80-е годы была проведена реформа, в рамках которой одновременно с децентрализацией осуществлялось всестороннее распределение полномочий между органами самоуправления и государством. Реформа была основана на стремлении создать единую систему, которая была бы логичной, реалистичной и однозначной.
В других странах попытки создать такую систему не увенчались успехом. В последние десятилетия власти ЕС настойчиво пропагандировали принцип субсидиарности, согласно которому любая социально значимая функция должна выполняться на самом низком уровне территориальной организации, где это возможно. Классическая схема обратная: не государство должно наделять полномочиями местные органы власти, а они должны передавать государству то, с чем не могут справиться самостоятельно, а все остальные вопросы решать на своем уровне. Однако сегодня этот принцип носит скорее теоретический, чем фактический характер. Тем не менее, существуют три основные группы компетенций местных органов власти, которые существуют повсеместно.
Прежде всего, это компетенции, которые традиционно существуют на муниципальном уровне: коммунальное хозяйство, дорожное строительство местного значения, строительство объектов социальной и культурной сферы, поддержка художественной деятельности, регулирование развития. Различия между отдельными странами минимальны. В большинстве случаев самоуправляющиеся общины других уровней не имеют схожих, освященных веками традиций, сфер деятельности. Однако в последние десятилетия местные органы власти испытывают все большее давление со стороны частного предпринимательства в этих областях. Либеральные политики часто проводят реформы, направленные на приватизацию этих полномочий.
Следующая группа-компетенции в социальной сфере, в сфере здравоохранения и образования, занятости, связанные с принципом социального государства. Здесь различия могут быть весьма существенными. Например, в Скандинавских странах и в Дании здравоохранение и медицинское обслуживание предоставляются только местными органами власти, государство не вмешивается в эти вопросы, хотя и предоставляет большую часть средств за счет субсидий. Во Франции и Италии, напротив, местные власти в этой сфере занимаются лишь незначительными вопросами: некоторыми услугами, связанными с посещением медсестер на дом, с информированием населения и т.
Аналогично, в Великобритании начальное и среднее образование полностью входит в компетенцию местных органов власти, в то время как во Франции местные органы власти обеспечивают только материально-техническую базу, а государство определяет программы, нанимает учителей и т.д. Однако в каждой стране эта сфера компетенции присутствует в перечне полномочий органов местного самоуправления.
Наконец, третья группа компетенций появилась в середине XX века и является результатом не столько традиции, сколько возросшей необходимости вовлечения местных органов власти в решение проблем, решаемых государством. Речь идет о полномочиях в области охраны окружающей среды, экономического и территориального планирования, участия в экономическом развитии. В конце двадцатого века. в некоторых странах местные органы власти наделены полномочиями в области внешнеэкономических связей и международного культурного сотрудничества.
В Европейской хартии местного самоуправления к трем основным группам необходимо добавить компетенции, делегированные органам местного самоуправления государством. Как правило, полномочия делегируются исполнительной власти в лице ее руководителя, хотя бывают и исключения. Объектом делегирования могут быть такие полномочия, как сбор налогов (Скандинавские страны), статистика, некоторые функции полиции, акты гражданского состояния, призыв на военную службу и др.