Европейская Хартия местного самоуправления как основа повышения эффективности функционирования системы самоуправления
Сергиенко В.И.
Введение
Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Она существовала как общинное самоуправление еще до государственно-организованного общества, прошла этапы античного мира, Средневековья и Нового времени.
С конца XVIII века и особенно в XIX веке. местное самоуправление стало постоянным объектом теоретического научного осмысления. Он активно используется в политических, административных и правовых реформах.
В демократическом государстве организация и осуществление власти основаны на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Однако местное самоуправление - это не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это право граждан различных административно-территориальных единиц самостоятельно, а также в своих интересах управлять в рамках закона значительной частью государственных дел.
Актуальность выбранной темы обусловлена тем, в ДНР возникает необходимость модернизации органов местного самоуправления.
Объект исследования: Европейская хартия местного самоуправления
Предмет исследования: принципы местного самоуправления, их структура
Цель: рассмотреть роль и значимость органов местного самоуправления для современности.
Задачи:
1. Ознакомиться с Европейской Хартией местного самоуправления
2. Проанализировать структуру, функции и полномочия органов местного самоуправления
3. Привести примеры функционирования органов местного самоуправления в Донецкой Народной Республике, проанализировав Европейскую Хартию
1. История принятия и общая характеристика Европейской Хартии местного самоуправления
В пользу поддержки демократических институтов после Второй мировой войны несколько европейских государств приняли решение о создании межправительственной политической организации, в задачи которой входили бы защита и укрепление демократических принципов и содействие реализации гражданских прав - в мае 1949 года был учрежден Совет Европы. В настоящее время она объединяет 46 европейских стран с демократической формой правления. Штаб-квартира Совета находится в Страсбурге, Франция. Среди прав и свобод человека, которые активно отстаивает Совет Европы, видное место занимает также право на самоуправление.
Два основных рабочих органа Совета Европы-Комитет министров и Парламентская Ассамблея-уделяют большое внимание развитию институтов самоуправления. Комитет министров является исполнительным и административным органом, принимающим решения от имени Совета Европы. В его состав входят министры иностранных дел государств-членов или их заместители. Парламентская Ассамблея является консультативным органом в составе 630 членов, представляющих национальные парламенты Европы. Европейская хартия местного самоуправления является одним из основных источников местного права европейских стран, которые определяют развитие местного самоуправления в современной Европе. Он основан на классическом принципе субсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы, которые могут быть решены на низовом уровне управления, не имеет смысла передавать наверх.
Местным общинам необходимо поручить как можно больше управленческих задач, и вмешательство государства требуется только там, где оно необходимо. В самой Хартии понятие субсидиарности формулируется следующим образом: "осуществление публичных полномочий, как правило, должно быть в первую очередь возложено на органы власти, наиболее близкие к гражданам." Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 году.
Целью устава является обеспечение и защита прав местных органов власти. Значимость этого очевидна: именно местное самоуправление позволяет гражданам принимать участие в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Принцип независимости органов местного самоуправления закреплен на высоком международном уровне, и его соблюдение трактуется как один из главных критериев демократии. Устав состоит из преамбулы и трех частей.
В преамбуле излагаются цели Совета Европы и подчеркивается, что местное самоуправление является одной из основ демократической системы, обеспечивающей продуктивное и, самое главное, близкое к гражданам управление. В документе подчеркивается, что право на местное самоуправление является одним из важнейших гражданских прав, и истинную демократию следует искать не там, где власть централизована, а там, где она рассредоточена и передана на места.
Часть I Устава раскрывает понятие местного самоуправления, описывает сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, методы контроля за его деятельностью и источники финансирования. Следует подчеркнуть, что подлинное самоуправление немыслимо без свободных выборов - не случайно оно производится советами или собраниями, состоящими из членов, избираемых свободным, тайным, равным, прямым и всеобщим голосованием." Также Хартия предусматривает право местных общин на собственные территориальные границы, самостоятельно определять свои административные структуры, отвечающие местным потребностям и обеспечивающие эффективное управление; взимать налоги.
Часть II Устава устанавливает обязательства подписавших его государств. С учетом особенностей каждого члена Совета Европы документ предусматривает различные модели местного самоуправления. Самое главное в этом разделе Устава-определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в европейских государствах. Занимаясь проблемами местного самоуправления, Совет Европы уделяет большое внимание имплементации Устава. Конгресс местных и региональных властей Европы играет важную роль в реализации принятых документов. Это консультативное совещание, на котором представлены местные и региональные органы государств-членов Совета Европы. Этот орган в 1994 году заменил бывшую постоянную конференцию местных и региональных органов власти Европы, которая действовала с 1959 года. Конгресс состоит из того же числа членов, что и Парламентская ассамблея, и делегаты направляются на него местными и региональными властями со всего континента.
Конгресс работает в двух палатах: палата местных органов власти и палата регионов. Нынешнюю работу Конгресса возглавляет постоянный комитет, в состав которого входят представители всех государств-членов Совета Европы. Пленарные заседания Конгресса ежегодно проходят во Дворце Европы в Страсбурге. В целях повышения гибкости и эффективности Конгресс предусматривает создание небольших рабочих групп для изучения конкретных вопросов. Если задачей Совета Европы является сохранение принципов демократии, то Конгресс местных и региональных властей занимается лишь одним из ее проявлений-правом на местное самоуправление. Его основная цель-обеспечить участие местных и региональных властей в процессе европейского объединения, а также в работе Совета Европы. В число приоритетов Конгресса также входят: продвижение демократии на региональном и местном уровнях, укрепление межрегионального сотрудничества, содействие новым демократическим государствам в формировании эффективных административных структур на местах.
Теоретической основой конституционно-правового обеспечения местного самоуправления являются общепризнанные ценности демократии, муниципального управления, закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года и предусматривающие, что местное самоуправление является одной из основ любого демократического режима; право граждан на участие в управлении может быть непосредственно реализовано на местном уровне; наличие органов местного самоуправления, наделенных реальной властью, обеспечивает эффективное и в то же время близкое к гражданскому управление; органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, должны обладать широкой автономией в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств.
Европейская хартия подразумевает, что органы местного самоуправления создаются демократическим путем, наделены полномочиями принимать решения, обладают широкой автономией (независимостью) в осуществлении своей компетенции и необходимыми финансовыми и иными ресурсами. Европейская хартия определяет местное самоуправление следующим образом:" Местное самоуправление-это право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять значительной частью государственных дел в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".
В этом определении идет речь обо всех важных элементах местного самоуправления. Во-первых, организация и деятельность местного самоуправления осуществляется в рамках закона, следовательно, должен быть принят закон «О местном самоуправлении» или закон, содержащий положения о местном самоуправлении наряду с регулированием всех других вопросов. Во-вторых, такой закон дает местным органам власти право регулировать и управлять значительной частью государственных дел.
Следовательно, органы местного самоуправления выполняют двойственные функции: 1) государственные и 2) негосударственные. Более того, в объеме работ местного самоуправления значительную часть занимают государственные дела. Наименьшую часть занимают негосударственные дела. К делам местного значения относятся как государственные, так и негосударственные дела, которые регулируются и управляются органами местного самоуправления. Следует подчеркнуть, что Европейская хартия преследует идею государственно-общественного характера местного самоуправления. Тот факт, что в Европейской хартии говорится о "значительной части государственных дел", которые регулируются и управляются местным самоуправлением, дает основание полагать, что местное самоуправление в значительной степени является продолжением государственной власти. В то же время местное самоуправление осуществляется с участием местного населения, а потому имеет общественный характер.
Следовательно, Европейская хартия не отделяет местное самоуправление от государства и на низовом уровне логически их объединяет, что дает полное основание полагать, что источником государственной власти является народ. Роль страны сводится к необходимому минимуму общего контроля и только. Большое значение в осуществлении положений Устава имеют международные европейские организации. Наиболее важными из них являются: Совет европейских муниципалитетов и регионов, основанный в 1951 году, и Ассамблея европейских регионов, образованная в 1987 году.
2. Модели местного самоуправления. Их краткая характеристика
Местное самоуправление является обязательным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает очень большое количество различных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, господствующей идеи организации власти и управления в стране, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и др. В настоящее время в научной литературе часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации местного самоуправления, в основе которой лежат отношения между местным самоуправлением (управлением) и центральными органами власти. В соответствии с этим подходом существуют четыре основные модели местного самоуправления: англосаксонская, континентальная, смешанная и Советская. Англосаксонская (классическая) модель в большей степени распространилась в странах с одинаковой правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.
Основными особенностями данной модели являются: а) формальная самостоятельность и независимость местного самоуправления; б) отсутствие местных уполномоченных центральной власти, опеки над местным самоуправлением. Взаимоотношения между центральным правительством и местным самоуправлением в странах, ориентированных на эту модель, определяются принципом функционирования в рамках предоставленных полномочий, т. е. органы местного самоуправления могут осуществлять только те действия, которые прямо предписаны законом. В Великобритании-родине классических муниципальных форм-бесспорно, что компетенция местных органов власти происходит от парламента и что они являются созданиями (приспешниками, послушными исполнителями воли) парламента. Эта модель не предусматривает присутствия на местах каких-либо должностных лиц, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления.
Контроль за органами местного самоуправления осуществляется в основном опосредованно: через финансирование их деятельности; через проверки, проводимые отраслевыми министерствами; в ходе принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы власти вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля. Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, следует иметь в виду, что в своей классической форме она в настоящее время встречается крайне редко.