Московский государственный институт международных отношений (университет)
Министерства иностранных дел Российской Федерации, г. Москва, Российская Федерация
Экологическая дипломатия России
С.И. Чернявский
Аннотация
экологический защита трансграничный загрязнение
В статье анализируются пути решения Россией национальных экологических проблем, имеющих с учетом ее территории глобальное значение для мировой экосистемы. Среди наиболее назревших вопросов, требующих неотложного решения, -- защита лесных ресурсов и рациональное распределение пресной воды. В последнее время заметно возросла активность населения, выдвигающего претензии к государственным органам за их медлительность, усилилось влияние некоммерческих организаций. Однако государство не в состоянии решить на национальном уровне вопросы загрязнения трансграничных рек и вырубки трансграничных лесных угодий. Они требуют тщательного согласования на двустороннем и многостороннем уровнях. Автор полагает, что Россия должна решать свои национальные экологические проблемы в более тесной увязке с деятельностью мирового сообщества. В частности, следует выдвинуть комплексную стратегию устойчивого развития, центральными направлениями которой будут вопросы мира, свободы выбора и защиты окружающей среды.
Ключевые слова: Охрана окружающей среды; экология; лесные богатства; водные ресурсы; некоммерческие организации
Environmental diplomacy of Russia
Stanislav I. Chernyavsky
Moscow State Institute of International Relations of the MFA of Russia, Moscow, the Russian Federation
Abstract
The article analyzes Russia's solutions of national environmental problems which are essential for the world's ecosystem due to the country's territory. Among the most urgent issues, which require high priority measures, is protection of forest resources and efficient allocation of fresh water. Recently, public involvement has grown significantly, people are complaining about the activities of state bodies because of their less-than-prompt response, the influence of non-profit organizations has increased. However, the government is unable of solving the problems of the pollution of trans-border rivers and deforestation in trans-border areas at the national level. They require thorough bilateral and multilateral coordination. The author believes that Russia should solve its national environmental problems in a closer cooperation with the world community. Namely, a comprehensive strategy of sustainable development should be presented, the main directions of which would be the issues of peace, freedom of choice and environmental protection.
Keywords: environmental protection; ecology; forest wealth; water resources; non-profit organizations
Введение
Вопросы охраны окружающей среды (ООС) никогда не были в числе внешнеполитических приоритетов Советского Союза. В этой сфере, как правило, доминировали военно-политические, реже -- экономические проблемы. Подобное отношение к ООС во многом связано с размерами национальной территории, благодаря которым возникла иллюзия неисчерпаемости ресурсов.
Однако развернувшееся в Европе в 1970-е гг. движение «зеленых», высказывавших озабоченность загрязнением и обезвоживанием речных водоемов, увеличением объемов производимого людьми мусора и масштабными пожарами, уничтожавшими лесные богатства, подтолкнуло Советский Союз к более широкому участию в многостороннем сотрудничестве в области ООС. Было подписано более тысячи договоров, конвенций и соглашений, непосредственно регулирующих отношения в сфере природопользования.
Важный шаг был сделан в 1972 г., когда СССР принял участие в Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде и поддержал создание постоянно действующего органа ООН по охране окружающей среды -- ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде), в работе которого активно участвует и современная Россия. После взрыва 26 апреля 1986 г. реактора на Чернобыльской АЭС Россия активизировала сотрудничество с МАГАТЭ, согласившись впоследствии на учреждение в 2003 г. Чернобыльского форума, в состав которого вошли восемь агентств ООН, Всемирный банк, а также Беларусь, Россия и Украина.
Справедливости ради отметим, что и ООН в первые десятилетия своей деятельности уделяла недостаточно внимания вопросам ООС. Однако сегодня экология вновь выдвинулась в первые ряды проблем, именуемых новыми угрозами и вызовами. Это подтвердили и бурные дебаты на 74-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2019 г., связанные с рассмотрением проблем экологии. А пандемия неизвестного ранее заболевания, охватившего в начале текущего года практически все население нашей планеты, наглядно продемонстрировала недооценку человеком окружающей его природы.
Российская историография, посвященная проблематике ООС, весьма многочисленна и многогранна, особенно в сфере гидрополитики.
Международные взаимодействия в водной сфере неразрывно связаны с вопросами правового регулирования и создания международных режимов водопользования. Применительно к данному направлению особенно стоит отметить работы таких российских и зарубежных авторов, как А.Н. Вылегжанин, Ф. Бербер, А. Теклафф, Д. Капонера, М. Рахаман, С. Линдерман, Д. Жиганщина. При анализе отдельных водных бассейнов представляется целесообразным обращаться к региональным исследованиям, в частности к работам К.П. Боришполец, А.А. Куртова, И.Д. Звягельской, В.В. Наумкина, С.И. Чернявского (для Центральной Азии), Б. Чаллани, С. Снеддона, С. Фокса, С. Кунцера (для Юго-Восточной Азии), академика РАН А.М. Васильева, В.С. Ягья, И.Е. Нестеровой, Э.М. Фазельянова, П. Хоуэлла, Ф. Хегази.
Плодотворным стало сотрудничество российских специалистов с зарубежными коллегами на площадках международных организаций, в том числе в рамках Механизма «ООН -- Водные ресурсы».
Экологическая дипломатия России
Экологическая дипломатия зарождалась как всемирное движение в защиту китов, которым в начале XX в. угрожало исчезновение. В ноябре 1913 г. швейцарским зоологам удалось организовать международную конференцию по охране природы, в которой приняли участие ученые и дипломаты из 17 государств -- Швейцарии, Австрии, Аргентины, Великобритании, Венгрии, Бельгии, Германии, Дании, Испании, Италии, Нидерландов, Норвегии, Португалии, России, США, Франции и Швеции. Такой широкий международный охват заинтересованных стран обеспечил успех конференции.
Участники мероприятия поддержали инициативу швейцарской стороны о создании Международной природоохранной комиссии [1]. Однако консенсуса относительно определения ее целей и методов работы добиться не удалось. Если Швейцария, Россия и некоторые другие государства настаивали на наделении комиссии правом инициировать разработку международных соглашений и следить за их выполнением, то другие государства предлагали ограничиться принятием общей политической декларации.
Компромиссным решением стало учреждение Консультативной комиссии для международной охраны природы, функции которой заключались в сборе и обработке фактов нанесения ущерба флоре и фауне.
К сожалению, начавшаяся вскоре Первая мировая война поставила под вопрос реализацию и этих весьма ограниченных обязательств по охране окружающей среды. Несмотря на скромные результаты, Бернская конференция все же стала отправной точкой экологической дипломатии, поскольку на ней впервые прозвучала идея необходимости международного сотрудничества для защиты окружающей среды.
В Российской империи итоги Бернской конференции принесли практические результаты: появилось центральное учреждение по охране природы в России -- Постоянная природоохранительная комиссия Императорского Русского географического общества.
Сегодня Российская Федерация тесно сотрудничает с мировым сообществом в области ООС. Цели и задачи нашей страны четко определены Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ. В этом документе
обозначены правовые рамки природоохранного взаимодействия. Подчеркивается, в частности, что «наряду с международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений международного договора Российской Федерации» (ст. 82). При этом, «если международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора» Об охране окружающей среды: федер. закон от 10 янв. 2002 г. № 7-ФЗ // Российская газета. 2002. 12 янв..
Национальные цели России в сфере экологии, направленные на укрепление ее суверенных прав в этой области, сформулированы следующим образом. Экологический суверенитет страны должен быть обеспечен гарантиями доступа к мировым природным ресурсам путем выделения соответствующих квот, а также пересмотра противоречащих интересам страны международных договоров. Кроме того, создаваемый рынок экологических технологий и услуг для обмена природными ресурсами должен регулироваться государством.
В силу размеров своей территории и наличия значительных природных ресурсов Российская Федерация играет заметную роль в решении глобальных и региональных экологических проблем как в формате международных организаций и конференций, так и на двустороннем уровне. С учетом размеров территории и накопленных проблем наиболее актуальными направлениями российской экологической дипломатии являются сохранение лесных богатств и рациональное использование пресной воды [2].
Сохранение лесных богатств. Несмотря на многочисленные лесные пожары и несанкционированную вырубку леса, Россия сохраняет за собой титул крупной лесной державы, поскольку лесом покрыто почти две трети территории страны. Общая площадь земель лесного фонда, по данным Рос- лесхоза, составляет 1 млрд 146 млн га. На Российскую Федерацию приходится более 26 % лесных площадей мира, не затронутых промышленной эксплуатацией [3].
Однако структура управления лесным хозяйством в России далека от идеала, а многочисленные экологические проблемы в этой сфере не регулируются десятилетиями.
Природоохранные организации не в силах справиться с нерациональным и губительным лесопользованием, что ведет к обезлесению с серьезными последствиями -- глобальными перепадами температуры, снижением объема осадков в засушливых районах, резким изменением скорости ветров.
Ежегодно в России регистрируется от 9 до 35 тыс. лесных пожаров, охватывающих площадь от 500 тыс. до 3,5 млн. га. В среднем размер ущерба от лесных пожаров в год составляет порядка 20 млрд. р., из них от 3 до 7 млрд. -- ущерб лесному хозяйству (потери древесины). Остальные потери -- расходы на тушение пожаров и последующую расчистку горелых территорий, ущерб от гибели животных, загрязнения продуктами горения, затраты на восстановление леса и т.д. Обычно возгорания лесов в России начинаются в апреле и длятся до октября. Особенно большой урон лесные пожары наносят в Сибири и на Дальнем Востоке (Красноярский и Хабаровский края, Республики Саха (Якутия) и Бурятия), где плотность населения невелика и нет возможностей для своевременного их тушения [4].
По данным Министерства по чрезвычайным ситуациям РФ, из-за малоснежной зимы и теплой погоды за первые месяцы 2020 г. в стране зафиксировано на 21 % больше природных пожаров, чем за аналогичный период прошлого года. 5 апреля 2020 г. на территории России действовало 34 лесных пожара на площади 9206 га. Наибольшую площадь занимают горящие леса в Забайкальском крае -- 7732 га, еще 1380 га горит в Хабаровском крае. Также действуют лесные пожары на территории Бурятии, Еврейской автономной области и Амурской области.
Пожары в лесостепи, тайге приводят к резкому сокращению среды обитания животных. Сгоревшая почва становится бесплодной, на ней долго не растут деревья. Экономические потери от пожаротушения достигают десятков миллиардов рублей.
Территория азиатской части России имеет огромную площадь, и большая ее часть занята дикими лесами. К востоку от Урала сосредоточено около 80 % лесных ресурсов страны, а России в целом принадлежит примерно 82 млрд. м3 леса. При этом плотность населения в азиатской части РФ очень низкая -- всего 3 чел./км2. Сибирские и дальневосточные леса уже несколько десятилетий являются объектом эксплуатации лесообрабатывающей промышленности соседнего Китая [5]. При этом широко распространена незаконная, хищническая вырубка леса, значительная доля которого идет на экспорт в КНР либо кругляком, либо в уже переработанном виде (пиломатериалы). Наиболее проблемные в этом отношении регионы -- Иркутская область, Бурятия и Забайкальский край.
Основным нормативным правовым актом в области лесного законодательства в России является Лесной кодекс от 4 декабря 2006 г. Этот документ разрушил существовавшую долгие годы государственную систему охраны лесного хозяйства, которая предусматривала четкую систему организационных мер по рациональному использованию и воспроизводству лесов, их охрану от загрязнения, истощения и уничтожения, защиту от пожаров, вредителей и болезней. Все лесохозяйственные и противопожарные функции были отданы регионам и арендаторам, а из 83 тыс. чел. Гослесоохраны лесхозов было оставлено 680 чел. лесных инспекторов [6; 7]. Низкий уровень заработной платы работников лесного хозяйства (средняя зарплата лесников колеблется в пределах 12-14 тыс. р.) и их малочисленность делают борьбу с браконьерами практически невозможной. В результате ущерб, наносимый государственному лесному фонду незаконными вырубками леса, постоянно растет -- за 2019 г. он составил более 5 млрд. р. URL: https://leshoz.biz/news/uscherb-ot-neza-konnyh-vyrubok-dostig-5-mlrd-rubley.