Дилемма специальных экономических зон в Украине: субсидиарный регионализм или системный дерегулированный трайбализм
Зинченко В.В.
профессор Центра Европейских исследований Киевского национального университета им. Т. Шевченко, кандидат экономических наук, доктор философских наук
В статье осуществлено исследование моделей современных специальных экономических зон в контексте развития национальной и мировой экономики. Анализируются формы регулирования регионального экономического развития в сферах производственной кооперации и проблемы создания целостной системы внутреннего рынка. Исследуются различные формы эффективности централизированного и децентрализированного управления регионами
Ключевые слова: специальная экономическая зона, субсидиарность, кризис, государство, глобализм, национальная экономика, региональное управление
Начиная с 2010 г. в Киеве и регионах Украины все упорнее говорят о возрождении идеи свободных (специальных) экономических зон. По мнению некоторых политиков, экономистов и экспертов, эта форма развития промышленности, торговли и сельского хозяйства в свое время была незаслуженно отброшена. Однако, опыт большинства стран, где СЭЗ стали не только нормой, но и приносят ощутимую пользу регионам и государству в целом, уже доказал свою позитивность. За последние десятилетия свободные экономические зоны получили широкое распространение в мировой экономике. В настоящее время в мире существует больше 4 тыс. СЭЗ всех видов, через которые проходит до 20% мирового товарооборота, а развитая система оффшорного бизнеса, основу которой составляют оффшорные зоны, обеспечивает до половины международного движения капитала. Сумеют ли воплотить эту идею в Украине экономически эффективно и к чему она может привести?
Эта идея получила поддержку в Администрации президента Украины. С начала 2010 г. идет переформатирование рабочей группы по СЭЗ, в которую вошли и представители нового Кабинета министров Украины. Следующий шаг -- общая отработка проекта закона по СЭЗ. Работа по создания СЭЗ продолжается. Это лишь один из примеров оживления деятельности в центре и на местах по возрождению свободных экономических зон. Например, уже переданы поручения о возобновлении на новом этапе того, что было разрушено в СЭЗ в 2005 году и что нанесло огромный ущерб экономике. В законодательство собираются внести изменения, которые будут предусматривать, в частности, специальный режим инвестиционной деятельности на территории промышленных территорий и отдельных производственных комплексов.
Так что же было разрушено в 2005-ом? Если обратиться к недалекому прошлому, вспомним, что на территории Украины с 1999-го по 2004 гг. было создано 11 СЭЗ и в девяти регионах введен специальный режим инвестиционной деятельности (т.н. ТПР -- территории приоритетного развития).
Первой в Украине была Северо-крымская экспериментальная экономическая зона «Сиваш» (созданная в 1995 г., действовала до 2001), которая являлась классической СЭЗ, а имела только некоторые ее элементы. В ней отсутствовали четко сформированные цели ее основания, не был определен ее функциональный тип и отраслевая специализация, не установлен четкий перечень приоритетов деятельности и развития. Установленные льготы имели очень ограниченный круг действия и заключались фактически только в снижении арендной платы за землю (до 15%). Короткий срок действия и избыточная осторожность при ее образовании повлекли слишком скромные результаты ее деятельности.
СЭЗ «Славутич» (созданная в 1998 г., должна была действовать до 1 января 2010 г.), была организована с целью создания новых рабочих мест для работников ЧАЭС, которые высвобождаются в связи с закрытием станции. Предусматривала: освобождение от ввозной пошлины и НДС импорта сырья, материалов, технологий и оборудования, которые предназначены для использования на территории СЭЗ (кроме подакцизных товаров); от уплаты взносов в некоторые госфонды (ЧАЭС, инновационного, на обязательное социальное страхование по случаю безработицы), освобождение (или уменьшение) налогообложения прибыли для предприятий, которые отвечают определенным требованиям.
СЭЗ «Донецк» и «Азов» (предусматривалась деятельность сроком на 60 лет). Был введен также специальный режим инвестиционной деятельности сроком на 30 лет на территориях представленных 17 городами Донецкой области. Предусматривалось освобождение от уплаты въездной пошлины и НДС товаров, ввезенных из-за пределов таможенной территории Украины для использования в пределах СЭЗ; прибыль налогоплательщиков облагалась налогом по ставке 20% независимо от формы собственности; освобождалась от налогообложения репатриация нерезидентами доходов, имеющих происхождение на территории зоны; субъекты предпринимательской деятельности освобождались от уплаты взносов в Государственный инновационный фонд. В сущности, прикрываясь идеями СЭЗ, в Донецке было снижено на 1/3 налоговое давление на действующие предприятия. Этого однозначно было недостаточно для эффективной экономической деятельности СЭЗ.
СЭЗ «Закарпатье» и «Полесье» создавали впечатление, что СЭЗ в Украине призваны решать только социальные вопросы.
В итоге является возможным определить основные недостатки создания и функционирования СЭЗ в Украине:
1.Указы Президента, постановления Кабмина относительно СЭЗ содержат решение об основании СЭЗ и поручают соответствующим органам разработать пакет необходимых нормативно-правовых актов, в том числе и технико-экономическое обоснование. То есть решение принимается по мотивам быстрого радикального улучшения социально-экономической или экологической ситуации, а расчеты его финансово-экономической эффективности отходят на второй план.
2.Создается много СЭЗ (и в том числе -- несколько зон одного типа), которые охватывают значительную территорию и большое количество субъектов предпринимательства, но не имеют отработанной нормативно-правовой базы.
3.В созданных СЭЗ основное внимание уделяется предоставлению налоговых льгот, а не созданию социально-экономической перспективы долгосрочного развития. Налоговые льготы могут заинтересовать местных предпринимателей, но почти однозначно не являются очень важными для большого международного инвестора.
В марте 2005 г. законом о госбюджете-2005 были упразднены льготы по уплате налога на прибыль и НДС для субъектов, которые реализуют инвестиционные и инновационные проекты в СЭЗ и ТПР. Специалисты тогда отмечали, что в украинском варианте эти зоны неэффективны и являются Клондайком нарушений законодательства. Теперь же, после прихода новой власти, скажем так, «своей власти» для многих промышленно развитых регионов, идея возрождения свободных экономических зон становится все более актуальной. Однако, далеко не все так однозначно с одобрением реанимации СЭЗ.
Во-первых, против этой идеи категорически выступают коммунисты, которые входят в правящую парламентскую коалицию.
Во-вторых, учитывая все плюсы и минусы, которые обнаружили свободные экономические зоны, действовавшие в свое время в Украине, к этой идее осторожно относятся и в команде Виктора Януковича. Экономические идеологи Партии регионов также не имеют единого мнения относительно как стратегии развития, так и целесообразности создания СЭЗ и ТПР, и по данному вопросу окончательное решение еще не принято. Даже теоретически список регионов, в которых может быть возобновлена робота СЭЗ, пока не рассматривался. Некоторые из членов новой управленческой команды украинского государства имеют убеждение, что вопрос свободных экономических зон в той постановке, в которой он стоял раньше, вряд ли вообще стоит выносить на рассмотрение в настоящий момент. Например, по мнению первого заместителя председателя Администрации президента Ирины Акимовой, вся Украина должна стать единой свободной экономической зоной, без исключений и ограничений. То есть, улучшение инвестиционного климата в Украине -- это единственный вариант для обеспечения привлечения инвестиций как внутренних, так и внешних. Прошлый опыт показал, что с точечными СЭЗ связаны огромные коррупционные риски и искривления конкурентной среды. Поэтому нужно быть очень аккуратным и не повторять старые ошибки.
Действительно, вспомним, что СЭЗ в период их расцвета покрывали только около 10% территории Украины. 90% же территории были, откровенно говоря, дискриминированными относительно налоговых льгот. И эта диспропорция не только вызывала разговоры о предвзятом отношении власти к тем или иным регионам, но и оставляла большую часть страны на «голодном пайке».
В нынешних условиях в процессе создания СЭЗ явно чувствуется определенное давление на центральную власть снизу -- со стороны руководителей сырьевых и индустриально развитых (в украинском, а не общемировом понимании) регионов, которые стремятся развить и преумножить свою экономическую независимость. Например, новый губернатор Донецкой области Анатолий Близнюк не только заявляет о быстром возобновлении действия закона о специальных экономических зонах и территориях приоритетного развития, но и ссылается на Виктора Януковича, что он вернет закон о СЭЗ и ТПР.
Украина как единое территориально-государственное целое образовалась фактически в 30-40-х гг. ХХ в. До той поры, в течение многих сотен и десятков лет ее регионы находились в составе разных государственных объединений, сферах влияния достаточно-таки противоположных экономико-политических векторов развития. В ходе исторического развития украинского народа в ситуации хозяйственного, политико-культурного раздела, иностранного господства не могла сложиться тесная экономическая, политическая и культурная общность и целостность. И в современных условиях раздельного функционирования отдельных регионов Украины, без тесной производственной кооперации и создания единого целостного внутреннего рынка территориальных субъектов, может произойти разрыв внутрирегиональных связей, влекущий за собой распад государства или вхождение его частей в другие экономико-государственные образования. специальный экономический зона регион
Стремление к региональной «отдельности» интересов в пределах страны, которая ведет к установлению своих отличных, противоположных общегосударственным задачам форм экономического уклада и политического управления получило в мировой практике название «трайбализм» и рассматривается в качестве основного препятствия для формирования целостного экономического, политического и правового пространства в пределах единого государства. Самые драматичные его примеры в форме региональных и гражданских конфликтов мы встречаем в новейшей истории почти всех стран Африки, некоторых государств Азии и Европы, где такое явление часто совмещается с сепаратизмом, религиозным фундаментализмом, национализмом и т. п.
В контексте перспектив регионального развития Украины преимуществами существующей централизованной системы управления, основанной на единоначалии, являются: возможность концентрации ресурсов и усилий общества для достижения поставленных целей; структурная простота и ясность; возможность оперативного управления людьми; структурами и подразделениями; эффективное использование и распространение знаний и опыта; эффективное использование ресурсов; уменьшение возможности паразитирования исполнителей, которые находятся под эффективным контролем. Централизованное руководство было необходимым условием всех переходных периодов в развитии человечества. Однако централизованное руководство имеет негативные проявления: ограничение инициативы низовых элементов системы, тенденция к увеличению числа промежуточных ступеней в управлении (рост бюрократии); возникновение антагонистических групп, которые стремятся получить доступ к руководству и привилегиям; сложность организации контроля большого числа исполнителей, риск разрушения системы в результате некомпетентности или измены руководства; его неспособности адаптироваться.
Субсидиарность, напротив, допускает, что задачи развития территорий, регионов должны решаться на возможно более низовом, более отдаленном от центра уровне, на котором их решение и возможно, и эффективно. Этот принцип исторически реализован, проверен и укоренен в строительстве и функционировании Европейского союза. В ЕС давно поняли, что ни двенадцатью, ни пятнадцатью, ни тем более 27-ю странами-членами и их регионами невозможно управлять из одного центра, которым является Брюссель. Поэтому-то полномочия и компетенции управлении в ЕС разумно распределены по разным уровням власти в вопросах налогов, бюджетирования, распределения доходов, местного самоуправления. И потому невозможно представить себе, чтобы, скажем, немецкий канцлер вдруг обеспокоился проблемой водопровода в Гамбурге -- там для этого есть и местные власти, и водопроводчики, и все, что необходимо для решения этой совсем не государственного масштаба проблемы. В этом собственно и заключается субсидиарность как возможность субъекта государственной территории на основе самоуправления осуществлять и реализовывать весь объем экономических и политических заданий, реально существующих потребностей и целей, которые не противостоят общегосударственным. Но пока действует жесткая «вертикаль» управления в стране, многие администрации на местах, принимая то или иное решение, считают лучшим, прежде всего, оглянуться в сторону столичной власти, а не своей территории и своих граждан