Диджитализация муниципального управления в крупном городе: инструменты, барьеры и стратегии
Куценко Д.О.
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Северо-Западный институт управления РАНХиГС), Санкт-Петербург, Российская Федерация;
РЕФЕРАТ
Цель данной статьи -- выявление барьеров на пути к осуществлению диджитализации муниципального управления в крупном городе на основе анализа инструментов и стратегий диджитализации. Для ответа на данный вопрос был проведен анализ основ электронного правительства и диджитализации муниципального управления, в частности. Теоретическую базу исследования составили теория диффузии инноваций и концепции электронного правительства (e-governance и local e-governance). Эмпирическую базу исследования составили зарубежные и отечественные платформы, применяемые в муниципальном управлении: «Fix My Street», «Creative Citizens», «coUrbanize», «Urban Interactive Studio», «CityPlanner», «Commonplace», «Sticky World», «Crowdgauge», «Твой бюджет», «Наш Санкт-Петербург». В качестве метода использовался качественный анализ цифровых и текстовых данных. Также был проанализирован опыт имплементации инструментов диджитализации на местном уровне власти в различных странах. Выводы, сделанные в данной работе, применимы к крупным городам и преимущественно ориентированы на Российскую Федерацию. Применение принципов e-governance включает в себя три составляющие: передачу информации в цифровом пространстве, совершение в нем трансакций и общение в нем. При правильном и постепенном внедрении в муниципальное управление диджитализация способна повысить вовлеченность граждан и доверие к власти. Тем не менее, нельзя недооценивать характеристики муниципального управления до применения цифровых технологий. Во многих крупных городах до перехода на цифровые технологии должна быть реализована налаженная система местного самоуправления. При разработке стратегии внедрения цифровых технологий важно понимать, какова модель привычного поведения жителей данного муниципального образования, ведь универсальный подход не всегда дает положительные результаты. К основным барьерам диджитализации относятся: необходимость постоянного совершенствования систем безопасности и способов хранения и обработки данных граждан с применением облачных технологий, в том числе разработка соответствующих стратегий и государственных программ; необходимость адаптировать различные инструменты диджитализации к требованиям и возможностям местного сообщества; сложность в проведении оценки спроса граждан на определенные электронные ресурсы; необходимость в сопутствующих мероприятиях по обучению как граждан, так и самих муниципальных служащих; необходимость привлечения независимых экспертов из разных сфер для обеспечения актуальности и эффективности электронных порталов и платформ муниципалитетов.
Ключевые слова: местное самоуправление в России, цифровые технологии муниципального управления, электронное правительство, барьеры диджитализации
диджитализация муниципальный управление электронное правительство
Digitalization of Local Government in a Big City: Tools, Barriers and Strategies
Dariya O. Kutsenko
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (North-West Institute of Management, Branch of RANEPA), Saint-Petersburg, Russian Federation;
ABSTRACT
The purpose of this article is to identify barriers to the implementation of digitalization of local (municipal) government in a large city through an analysis of digitalization tools and strategies. In order to answer this question, an analysis of the e-government and digitialization of municipal governance frameworks in particular was conducted. The theory of diffusion of innovation and the concept of e-government (e-governance and local e-governance) formed the theoretical basis of the study. The empirical base of the research was formed by foreign and Russian platforms used in municipal governance: «Fix My Street», «Creative Citizens», «coUrbanize», «Urban Interactive Studio», «CityPlanner», «Commonplace», «Sticky World», «Crowdgauge», «Твой бюджет», «Наш Санкт-Петербург». Qualitative analysis of digital and text data was used as a method. The experience of implementation of digitization tools at local level of power in different countries was also analyzed. The conclusions made in this work are applicable to large cities and are mainly focused on the Russian Federation. The application of e-governance principles has three components: information transfer in the digital space, transactions and communication in it. If implemented correctly and gradually in a municipal administration, digitalization can increase citizen involvement and trust in government. Nevertheless, the characteristics of municipal government should not be underestimated before digital technologies are used. In many large cities, an established system of local government should be implemented before digitalization. When developing a strategy for implementation of digital technologies, it is important to understand the model of habitual behavior of residents of a given municipal entity, because a universal approach does not always yield positive results. The main barriers to digitalization include: the need for continuous improvement of security systems and methods of storage and processing of citizens' data using cloud technologies, including the development of appropriate strategies and government programs, the need to adapt the various tools of digitalization to the requirements and capabilities of the local community, the difficulty in assessing citizens' demand for certain electronic resources, the need for related training activities for both citizens and municipal employees themselves; the need to engage independent experts from different fields to ensure the relevance and effectiveness of municipalities' electronic portals and platforms.
Keywords: local government in Russia, digital technologies of municipal management, e-government, barriers to digitialization
Введение
В XXI в. цифровые технологии активно применяются практически во всех сферах жизни общества. Изначально многие инновационные технологии разрабатывались для частного сектора экономики с целью максимизировать прибыль, усовершенствовать текущие производственные процессы, оптимизировать систему управления. С течением времени цифровые технологии нашли применение и за рамками производств и частных компаний. Так, согласно одному из важнейших международных документов в данной сфере «Окинавской Хартии», информационно-коммуникационные технологии сегодня служат важнейшим инструментом, способствующим налаживанию взаимодействия между гражданским обществом и правительством Окинавская хартия Глобального информационного общества // Официальный сайт Президента Российской Федерации [Электронный ресурс]...
В 1990-е гг. была сформулирована концепция электронного правительства (E-governance), которая заключается во внедрении передовых цифровых и компьютерных технологий в практику государственного управления. Диджитализация государственного управления преимущественно направлена на повышение эффективности и совершенствование качества предоставляемых услуг. В государственном секторе цифровые технологии начали применяться относительно недавно. Тем не менее за двадцать с лишним лет во многих развитых странах система публичного управления на основе цифровых стала неотъемлемой составляющей эффективной работы органов власти.
Принципы концепции электронного правительства внедряются на всех уровнях власти и в том числе на местном. Вопрос диджитализации муниципального управления приобретает сегодня все большую актуальность, так как именно данный уровень власти наиболее приближен к гражданам [15]. Наряду с этим эффективность системы местного самоуправления отражается не только на каждодневных процессах предоставления услуг гражданам, но и на их вовлеченности в управленческий процесс и даже на уровне доверия к власти [29, с. 205]. Безусловно, процесс диджитализации муниципального управления в разных государствах может в значительной степени отличаться. На него влияет множество факторов: финансовые ресурсы, уровень компьютеризации государства в целом, компьютерная грамотность населения и другие. В связи с этим интерес представляет изучение особенностей процесса диджитализации муниципального управления в различных странах, особенно в крупных городах, где скорость обмена информацией и требования к качеству услуг являются наиболее высокими.
Согласно докладам, которые публикует Всемирный банк, сегодня перед правительствами большинства стран мира стоит дилемма. С одной стороны, граждане становятся все более требовательными к качеству государственных услуг, скорости их предоставления и их доступности Доклад «Цифровое правительство 2020. Перспективы для России». Всемирный банк. М., 2016.. С другой стороны, правительства всегда должны руководствоваться принципами поиска оптимальных с финансовой и экономической точки зрения решений различных государственных вопросов. Таким образом, вопрос диджитализации государственного и муниципального управления в ХХ! в. приобрел крайне высокую значимость. В особенности это применимо к местному уровню власти, так как именно он наиболее приближен к каждодневной жизни граждан, и, соответственно, включает в себя широкий спектр предоставляемых услуг.
Ключевым исследовательским вопросом данной работы является выявление барьеров на пути к осуществлению диджитализации муниципального управления в крупном городе. Для ответа на данный вопрос был проведен анализ основ электронного правительства и диджитализации муниципального управления, в частности. Эмпирическую базу исследования составили различные зарубежные и отечественные платформы, применяемые в муниципальном управлении: «Fix My Street», «Creative Citizens», «coUrbanize», «Urban Interactive Studio», «CityPlanner», «Commonplace», «Sticky World», «Crowdgauge», «Твой бюджет», «Наш Санкт-Петербург». В качестве метода использовался качественный анализ цифровых и текстовых данных. Также был проанализирован опыт имплементации инструментов диджитализации на местном уровне власти в различных странах. Выводы, сделанные в данной работе, применимы к разным крупным городам и преимущественно ориентированы на Российскую Федерацию.
Теоретический обзор
Внедрение цифровых технологий в любую сферу экономики представляет собой пример инновационного развития. Важнейшей теорией, связанной с распространением инноваций, является теория диффузии инноваций американского социолога Э. Роджерса. Данная теория была разработана задолго до того, как появились цифровые технологии, однако она способна объяснить те тенденции, которые существуют в их распространении. Так, согласно теории диффузии инноваций, на их распространение влияет множество факторов, однако ключевыми вопросами являются следующие: кем было инициировано внедрение инноваций и было ли это решение добровольным и свободным [24; 30]. Применимо к муниципальному управлению эти факторы особенно актуальны, так как успешность работы данного уровня власти напрямую зависит от инициативности местного сообщества. Именно поэтому теория диффузии инноваций дает ответ на вопросы, касающиеся неравномерного распространения процесса диджитализации муниципального управления даже в пределах одной страны или региона. При этом сам термин «диджитализа- ция» (от англ. «digitalization») впервые упоминается в работах американского ученого Вачалла [7, c. 259]. Дословно данный термин можно перевести как «перевод в цифровой формат». Уже в середине ХХ в. учеными велись дискуссии о потенциальных опасностях данного процесса при условии низкого контроля со стороны государства.
Помимо теории диффузии инноваций для понимания современных изменений в муниципальном управлении важна управленческая концепция «E-governance», которая позднее включила в себя понятие «local e-governance». На русский язык она, как правило, переводится как концепция электронного правительства. Существуют различные определения понятия электронного правительства. Согласно одному из них, ключевой целью электронного правительства является повышение эффективности и подотчетности публичной власти. По этой логике электронное правительство направлено на налаживание коммуникаций между гражданами и государством путем сокращения дистанций и снижения административных барьеров [34, c. 14]. Вместе с тем существует и иное определение электронного правительства, согласно которому оно представляет собой систему публичного управления, основанную на применении электронных средств обмена необходимой информацией [34, с. 15]. Концепция «E-governance» начала изучаться исследователями в 1990-е гг. (рис. 1), а чуть позднее интерес начали представлять и особенности диджитализации местного самоуправления (рис. 2).
Сегодня принято выделять четыре ключевых этапа развития диджитализации на местном уровне [26, c. 430]:
1) установление безопасного и скооперированного взаимодействия между муниципальными органами;
2) введение интернет-сервисов предоставления услуг гражданам;
3) применение инструментов цифровой экономики для повышения эффективности
транзакций муниципальных органов власти;
4) формирование цифровой демократии.
Российские исследователи также занимались проблематикой местного самоуправления в городах. Так, в работах Б. Б. Веселовского уже в начале ХХ в. отмечалось, что муниципальное управление играет ключевую роль в развитии городской экономики, а также во взаимодействии между его жителями и властью [3, c. 9]. Наряду с этим, концепция «local self-governance», принципы которой постепенно внедряются и в городах России, вместе с процессом диджитализации способна дать синергетический эффект. Это объясняется тем, что в концепции «local self-governance» ключевую роль играет именно гражданин, а digital-сервисы поддерживают ориентированность на человека и местное сообщество [3, c. 11].
Таким образом, концепция электронного правительства сегодня является актуальным объектом для исследований, в особенности ее адаптация на местном уровне. Важно также понимать, что теория диффузии инноваций также подтверж дает необходимость анализа опыта государств с различными социально-экономическими и политическими условиями, для более полного понимания процесса диджитализации муниципального управления.
Рис. 1. Цитируемость термина e-governance в англоязычной литературе
Fig. 1. The citation of the term e-government in English-language literature
Источник: Google Books Ngram Viewer.
Рис. 2. Цитируемость термина local e-governanment в англоязычной литературе
Fig. 2. The citation of the term local e-government in English-language literature
Источник: Google Books Ngram Viewer.
Анализ инструментов диджитализации муниципального управления
Первым этапом диджитализации муниципального управления в любом крупном городе является создание информационной веб-страницы, однако сегодня функционал цифровых технологий гораздо шире. Внедрение приложений и платформ Web 2.0 послужило началом для качественных изменений в возможностях граждан [24, c. 335]. Так, функции муниципальных сервисов зачастую проходят эволюционный процесс от информирования граждан до взаимодействия с ними для разработки новых решений, способных повысить качество жизни и усовершенствовать территории (рис. 3).
Рис. 3. Эволюция функций digital-сервисов на муниципальном уровне