В мировой практике классификация государственного долга проводится по разным признакам: рынка заимствований (внутренний или внешний), типа кредитора (резидент - нерезидент), заемщика, форм долговых обязательств, срочности долговых обязательств и др. Данную классификацию Международный валютный фонд закладывает в основу оценки степени развития рыночных отношений в стране. Это особо относится к развивающимся странам и странам бывшего социалистического лагеря.
В соответствии с бюджетной классификацией государственный долг Российской Федерации подразделяется на государственный внутренний долг РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований и государственный внешний долг Российской Федерации и ее субъектов, а также государственных внешних активов Российской Федерации. Критерием такого деления является вид валюты, в котором представлены те или иные обязательства (внешний долг в иностранной валюте, внутренний в рублях).
Бюджетная, долговая и валютная политика государства неразрывно связаны между собой: государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста. Рано или поздно заимствования выходят за рамки возможностей государства, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвестиционные и другие цели, не связанные с погашением и обслуживанием долга.
Необоснованная бюджетная, денежно-кредитная и курсовая политика государства вызывает неуверенность на финансовых рынках в отношении инвестиционного климата, побуждая инвестор выдвижению требований более высокой премии за риск. Это особенно касается стран, развивающих и формирующих рынки ценных бумаг, где заемщики и кредиторы могут воздержаться от принятия долгосрочных обязательств, что может негативно отразиться на развитии финансовых рынков и экономическом рост.
Целью управления государственным долгом являются выработка экономически обоснованного соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечено поддержание объема долга на экономически безопасном уровне. Поэтому система управления государственным долгом должна быть ориентирована на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, а государство выступать координатором и гарантом производственных инвестиций в рамках, выработанной стратегии экономического роста.
2. Анализ и выявление проблем государственного долга и бюджетного дефицита в современных экономических системах
.1 Проблемы по управлению государственным долгом
Управление государственным долгом - это регулируемая нормами права совокупность мероприятий государства по использованию долговых отношений, направленных на погашение долговых обязательств и формирование благоприятных социально-экономических условий развития страны, одно из направлений финансово-бюджетной политики страны, связанное с деятельностью государства на внешних и внутренних финансовых рынках в качестве экономического субъекта - заемщика и гаранта. Оно предусматривает привлечение финансовых ресурсов путем размещения ценных бумаг или других источников, погашение и обслуживание долговых обязательств.
Для этих целей необходим анализ социально-экономического развития государства на перспективу, оценка методов финансирования бюджетного дефицита и возможных источников его покрытия, определение предельно допустимых размеров государственного долга, рационализация его состава и структуры, мер по стабилизации размеров, оценка влияния государственного долга на развитие экономики страны.
К важнейшим законодательно закрепленным мерам по управлению государственным долгом относятся установление предельных объемов государственного внутреннего и внешнего долга, границы внешних заимствований с разбивкой по формам обеспечения обязательств; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; расходы на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. Чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы.
В связи с этим также следует учитывать, что система управления государственным долгом по своей политико-экономической сути должна включать определение цели и обоснованность государственных заимствований, минимизацию стоимости долга для заемщика, эффективное использование, учет и контроль за расходованием привлекаемых ресурсов, усиление инвестиционного характера займов, обеспечение своевременного возврата полученных кредитов. Это предполагает формирование единой системы управления государственным долгом, включая учет займов субъектов Федерации, внешней задолженности банков и других корпоративных заимствований.
С введением в действие Бюджетного кодекса впервые на законодательном уровне прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств.
Информация о долговых обязательствах Российской Федерации, выпуске ценных бумаг субъектов и муниципальных образований вносится в государственную долговую книгу Федерации, государственную долговую книгу ее субъекта или муниципальную долговую книгу в трехдневный срок с момента возникновения обязательства. Состав, порядок и сроки представления информации установлены Правительством РФ.
В государственную долговую книгу субъекта Федерации вносятся сведения об объеме его долговых обязательств (в том числе гарантий) по всем государственным заимствованиям, о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, исполнении обязательств полностью или частично, а также другая информация, содержание которой устанавливается органом исполнительной власти субъекта Федерации.
В государственную муниципальную долговую книгу включаются сведения об объеме долговых обязательств муниципальных образований (в том числе гарантий), о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств и их исполнении полностью или частично, а также другая информация, устанавливаемая представительным органом местного самоуправления.
Идеальный способ обслуживания и погашения государственного долга - своевременный возврат полученного кредита и процентов по нему. Однако намерения заемщика не совпадают с реальными возможностями. Появляются какие-то непредвиденные обстоятельства, обусловленные экономическими, социальными или политическими трудностями. Возникает необходимость в отсрочке выплаты процентов или уплаты основной суммы долга, изменении условий займа, а иногда и полному отказу от выплат. Явным признаком долгового кризиса является серьезное нарушение графика платежей.
Государство-заемщик вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга.
.2 Оценка системы и механизм регулирования государственного долга
В настоящее время государственный долг Российской Федерации по своему происхождению делится на две части: долговые обязательства бывшего СССР перед гражданами России, иностранными правительствами, банками и компаниями. К этой категории относятся все кредиты и займы, привлеченные нашей страной до 1 января 1992 г. Другая часть - долговые обязательства собственно Российской Федерации и ее субъектов. Постепенно в общем объеме государственного долга начал накапливаться «новый» государственный долг, принятый уже самой Российской Федерацией.
Критерием деления государственного долга является вид валюты, в которой представлены государственные долговые обязательства. В Российской Федерации государственный внутренний долг трактуется как выраженные в ее валюте долговые обязательства Правительства РФ перед юридическими и физическими лицами. По своей экономической сути внутренние заимствования означают лишь перераспределение финансовых ресурсов между секторами экономики.
Для того чтобы более четко обозначить направления совершенствования процесса управления государственным долгом, следует иметь в виду; что на рынке государственного внутреннего долга за последние годы произошли позитивные перемены: проведена новация по государственным ценным бумагам, отлажена инфраструктура и нормативное регулирование рынка государственных ценных бумаг. Все это в определенной степени восстановило доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, привело к увеличению ликвидности рынка и объемов размещаемых на нем финансовых.
Следует отметить, что до 1999 г. Россия продолжала наращивать внешние заимствования. Рекордным оказался 1998 г., в течение которого прирост внешнего долга составил 27,3 млрд. долл. (в том числе в связи с размещением четырех новых займов еврооблигаций на сумму 5 млрд. долл.).
Объем государственного долга Российской Федерации увеличится с 11,8% ВВП в 2010 году до 18% ВВП в 2013 году.
Увеличение государственного долга произойдет в основном за счет роста государственного внутреннего долга с 3 726,7 млрд. рублей в 2010 году до 8 826,3 млрд. рублей (14,2% ВВП) в 2013 году.
С ростом объемов государственного долга увеличатся бюджетные ассигнования на его обслуживание (процентные расходы) с 0,6% ВВП в 2010 году до 0,97% ВВП в 2013 году, объем процентных расходов в 2013 году будет больше в 2,1 раза, чем в 2010 году.
Бюджетные ассигнования на обслуживание государственного внутреннего долга в 2013 году по сравнению с 2010 годом увеличатся в 2,5 раза.
Объем консолидированного внешнего долга Российской Федерации (перед нерезидентами) на 1 июля 2010 года составил 456,1 млрд. долларов США (31,7% ВВП), в 2009 году и I квартале 2010 года указанный долг превышал объем международных резервов
Российской Федерации. По состоянию на 1 июля 2010 года указанный долг стал меньше на 5,1 млрд. долларов США объема международных резервов Российской Федерации.
В соответствии с Основными направлениями долговой политики Российской Федерации на 2011-2013 годы, одобренными Правительством Российской Федерации 23 сентября 2010 года, государственная политика в области государственного долга Российской Федерации будет направлена на обеспечение безусловного исполнения бюджетных обязательств, развитие эффективного рынка государственных ценных бумаг и минимизацию стоимости государственных заимствований, создание условий для осуществления корпоративных заимствований.
Согласно законопроекту в 2011-2013 годах в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета предусматривается осуществлять значительные заимствования на внутреннем финансовом рынке.
Всего за 2011-2013 годы предусматривается общее привлечение средств от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в валюте Российской Федерации, в объеме (сальдо) 4 330,5 млрд. рублей.
Государственный долг Российской Федерации при этом увеличится с 11,8% ВВП в2010 году до 18% ВВП в 2013 году.
Таблица 1
Динамика объема и структуры государственного долга Российской Федерации в 2009 -2013 годах
ПоказательНа 1 января 2011 года отчет 2009г.На 1 января 2011 года Закон 308-ФЗ (с изм.)На 1 января 2012 годаНа 1 январяНа 1 январяИзменение2013 года2014 года2013 г. к 2010 г.проектпроектпроектмлрд.руб%Государственный долг, Российской Федерации, млрд. рублей3 233,105 316,706 844,708 976,8011 170,305853,6110% к ВВП8,311,813,61618в том числе:Государственный внутренний долг, млрд. руб.2 094,703 726,705 148,406 976,408 826,305099,6137% к ВВП5,48,310,212,514,2Государственный внешний долг, млрд. руб.1 138,401 590,001 696,302 000,402 344,0075447,4% к ВВП2,93,53,43,53,8
Анализ динамики показывает, что государственный долг увеличится за 2011-2013 годы в 2,1 раза. Увеличение государственного долга произойдет в основном за счет роста государственного внутреннего долга.
Он увеличится в 2,4 раза в 2013 году по сравнению с 2010 годом, или с 8,3% ВВП в 2010 году до 14,2% ВВП в 2013 году.
Доля государственного внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга в 2013 году составит 79,0%.
Размер государственного долга в абсолютном выражении не дает полного представления о состоянии экономики и платежеспособности страны. Для оценки способности страны-дебитора выполнять обязательства по погашению и обслуживанию накопленного объема государственного долга мировая практика выработала долговые показатели (коэффициенты). Одним из критериев оценки долговой устойчивости является анализ объема ресурсов, которым, располагает страна должник, т.е. размер и темпы роста ВВП в, сопоставлении государственным долгом.
Этот показатель позволяет оценить уровень долговой нагрузки на экономику страны и отражает ее потенциальные возможности переориентировать национальное производство на экспорт в целях получение иностранной валюты и обеспечения способности погасить внешний долг. Чем выше данный показатель, тем большую долю доходов от реализации произведенного продукта государство вынуждено направлять не на внутреннее развитие, а на выполнение долговых обязательств перед внешними кредиторами.
Если накопленный долг превышает объем средств, который в средне- и долгосрочной перспективе страна-дебитор может направить на выполнение долговых обязательств, возникает ситуация «долгового навеса». Условной границей начала такого опасного состояния внешнего долга принято считать превышение объемом долга 50% объема ВВП. Подобное положение было характерно для экономики Российской Федерации с начала 1990-х гг. и вплоть до 2001 г. За последние годы объем государственного долга, его удельный вес в объеме НВП имеет устойчивую тенденцию к снижению. Если в 2005 г. объем внешних заимствований составлял 62,8% в объеме ВВП, то в 2009 г. - 21%. государственный долг бюджетный дефицит
Вместе тем в структуре государственного долга России при некотором снижении внешней задолженности наблюдается рост внутренних и «новых» внешних долговых обязательств. С экономической точки зрения это свидетельствует о начале реализации стратегической концепции в области государственного долга, суть которой заключается в постепенном стирании разделения долговых обязательств на внешние и внутренние. Государственный долг становится все более единым и управление финансовыми обязательствами государства переходит к единому центру.
Показатель «государственный долг/доходы» используется международными финансовыми организациями для оценки долговой устойчивости суверенного заемщика, т. е. такого состояния государственного внешнего долга, при котором правительство выполняет обязательства по его обслуживанию в полном объеме без ущерба темпам экономического и социального развития и необходимости прибегать к списанию или реструктуризации задолженности.
Поскольку внешняя задолженность фиксируется, погашается и обслуживается в иностранной валюте, то важным показателем платежеспособности страны наряду с объемом и темпами роста ВВП является экспорт товаров и услуг. Коэффициент «внешний долг/экспорт» является индикатором состояния долга, отражающим имеющиеся возможности страны погасить его накопленный объем. Чем более развит экспортный сектор национальной экономики, тем больше у дебитора возможностей выполнять имеющиеся долговые обязательств а перед внешними кредиторами и, соответственно, меньше значение данного показателя. На основе этих критериев страны делятся на три группы: с высоким, средним и низким уровнем внешней задолженности. К первой группе относятся страны, у которых первый показатель выше 80% или второй превышает 220%. Для второй группы эти показатели колеблются в интервале соответственно между 80 и 48%, 220 и 132%. Страны с небольшим объемом задолженности - менее 48 и 132% соответственно.
Валютная составляющая государственного долга для бюджетной системы страны наиболее опасна, так как продолжающаяся девальвация национальной валюты неизбежно ведет к удорожанию самого долга и его обслуживания. В 2005 г. удельный вес государственного внешнего долга Российской Федерации в объеме ВВП и экспорта составлял соответственно 57,3 и 140,7%. Эти показатели по критериям Всемирного банка соответствовали странам с высоким уровнем внешней задолженности. За пределами 2009 г. Россия устойчиво перешла к странам с низким уровнем государственного внешнего долга.
Международные финансовые организации часто пользуются показателем «резервы/платежи по внешнему долгу», являющимся, по их мнению, важнейшим индикатором потенциальных проблем страны с ликвидностью - способностью правительства и резидентов своевременно выполнять обязательства по внешнему долгу, сохранять достигнутый уровень кредитного рейтинга и доступ на международные финансовые рынки. Критическим значением является уровень в 100%, отражающий равенство официальных резервов и объема срочного в течение года внешнего долга. Меньшие значения показателя указывают на вероятность того, что либо правительство, либо резиденты страны прекратят обслуживать или погашать срочный в текущем (отчетном) году долг из-за нехватка доступной иностранной валюты. Золотовалютные резервы Российской Федерации в 2009 г. составили 138,9 млрд. долл., а платежи по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга - 17,15 млрд. долл. Таким образом, резервы/платежи по внешнему долгу равны 2,3%, что значительно ниже критического уровня.
Управление государственным долгом Российской Федерации базируется на достижении долговой устойчивости, исключающей возможности возникновения кризисов ликвидности или платежеспособности, а также на постепенном снижении зависимости федерального бюджета от ситуации на мировых рынках сырьевых товаров и ссудного капитала.
Исходя из макроэкономического контекста проведения государственной политики управление государственным долгом предполагает использование широкого набора экономических мер. К ним относятся формирование долговой стратегии, обеспечивающей экономическую приемлемость (или устойчивость) и обоснованность уровня и темпов роста (снижения) государственного долга, активное управление рыночной его частью, возможность рефинансирования и обслуживания при меняющейся экономической конъюнктуре не отступая от целевых установок в отношении стоимости и степени риска, удержание задолженности государственного сектора на экономически приемлемом уровне, жесткий контроль за привлечением новых займов, эффективное управление зарубежными активами России и т.д.
Для Российской Федерации главной проблемой с момента провозглашения ее суверенитета было отсутствие продуманной стратегии управления государственным внутренним и внешним долгом. Следствием этого стало экономически необоснованное принятие долга бывшего СССР, особенно внешнего государственного долга, и затем стремительный рост «нового» российского долга. К тому же нет законодательно закрепленных целей государственных заимствований, системы ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом, не определены пределы полномочий и ответственность Правительства РФ, органов федеральной исполнительной власти, банков-агентов эмитента государственных долговых обязательств.
Механизм регулирования государственного долга в рыночных условиях объединяется понятием «реструктуризация», т. е. основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный (муниципальный) долг, с заменой их долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация не снимает долговой проблемы, а лишь переносит ее на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей еще более увеличивается за счет доначисленных процентов.
В ходе проводимой реструктуризации долговых обязательств используется ограниченный набор способов ее проведения: рефинансирование, конверсия, выкуп долга, консолидация, унификация, аннулирование государственного долга, секъюритизация, использование облигаций Брейди.
Рефинансирование - это погашение старой задолженности (и процентов по ней) за счет выпуска нового займа, принятия новых обязательств, используются три способа рефинансирования госдолга: замена обязательств (с согласия их держателей) с истекшими сроками погашения на новые, по сумме эквивалентные погашаемым; досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения; размещение (продажа) новых облигаций и за счет вырученных средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения.
Другой способ - выкуп долга. В случаях, когда государства-должники могут располагать значительными объемами финансовых резервов, можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги, что позволяет сократить общий объем государственного долга. Однако мировая практика негативно относится к досрочному выкупу долгов. Это связано с тем, что выигрыш от этого получают, во-первых, наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом, и, во-вторых, нарушается принцип равенства кредиторов. Процентные ставки, которые платит Россия по обслуживанию внешнего государственного долга, составляют от 7 до 13%, что в 3-4 раза дороже, чем для развитых стран Европы.
Благоприятная экономическая ситуация для выкупа внешнего государственного долга сложилась в Российской Федерации в связи с ростом цен на углеводородное сырье на международном рынке. Это позволило России сформировать Стабилизационный фонд, который на начало 2006 г. достигает величины 1 трлн. долл. Переговоры с членами Парижского клуба кредиторов, долг перед которыми на 1 января 2005 г. составил 43,1 млрд. долл., или почти 40% общего внешнего государственного долга, завершились договоренностью, что Российская Федерация досрочно выплатит по номиналу 15 млрд. долл. По расчетам Минфина РФ, только в 2005 г. страна сэкономила на процентах 400 млн. долл., а до 2020 г. - почти 6 млрд. долл. Приведенные методы управления государственным долгом в своей основе базируются на переговорном процессе. Они относятся к рыночным методам управления государственным долгом и широко используются развитыми странами и международными финансовыми организациями.
Наряду с рыночными мировая практика использует и внерыночные (административные) методы управления на основе одностороннего принятия эмитентом управленческого решения по долговым обязательствам. К административным методам относятся конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание, аннулирование долга.
Конверсия - изменение доходности займов в интересах должника путем понижения процента, применения иного способа погашения долга в целях снижения расходов заемщика на погашение и обслуживание государственного долга. Наиболее распространенными видами ее являются: обмен на долговые обязательства третьих стран; погашение долга товарными поставками; обратный выкуп долга заемщиком на особых условиях; обмен долга на собственность и т.п. Технически такие операции не приводят к изменению структуры существующих обязательств и к получению новых ссуд.
В качестве примера можно привести конверсию займов, проведенную Российской Федерацией в 1999 г. в рамках новации государственных краткосрочных облигаций и облигаций федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г., выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г. Конверсия носила принудительный характер, предполагала пересчет суммы долга на основе дисконтирования номинальной стоимости обмениваемых бумаг и замену ранее выпущенных ценных бумаг на новые с постоянным и переменным купонным доходом со сроками обращения от трех до пяти лет и частичной выплатой денежных сумм.
Консолидация - изменение срока действия уже размещенных займов в сторону увеличения или сокращения. Пролонгация займов имеет цель облегчения выплаты долга и предполагает увеличение сроков обращения выпущенных займов путем перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные. Как правило, она носит принудительный характер и осуществляется путем добавления процентных купонов к облигациям старых займов, срок действия которых продлевается, или путем замены облигаций старых займов на облигации нового займа. Нередко консолидация (как правило, пролонгация) совмещается с конверсией.
Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Она может производиться вместе с консолидацией и конверсией или без них.
Отсрочка погашения займа заключается в том, что, как и при консолидации, односторонне отодвигаются сроки погашения займа и, кроме того, прекращается выплата доходов.
Аннулирование государственного долга - отказ государства от всех обязательств.
3. Совершенствование системы управления государственным долгом и бюджетным дефицитом
3.1 Зарубежный опыт по ограничению бюджетного дефицита
Подавляющее большинство стран имеют средний относительный размер бюджетного дефицита. Однако примерно треть стран из этой группы снижает относительный размер своего дефицита, другая треть повышает, а у остальных этот показатель колеблется около определенного уровня.
США уверенно входят в список стран, имеющих наибольшую государственную задолженность. На 2001 год государственный долг США, по данным МВФ, составлял 3413,2 млрд. долл.
В 90-х гг. для государственных финансов США характерна ярко выраженная тенденция к снижению относительного размера бюджетного дефицита. Определившими её факторами стали, во-первых, высокие темпы экономического развития, а во-вторых, профицитный бюджет. В 1997 году бюджет США впервые за многие годы был сведен с профицитом.
Снижение относительного объема бюджетного дефицита произошло весьма своевременно, т.к. в 2001 году имело место резкое замедление темпа экономического развития. За четырехлетний период профицитных бюджетов (1997-2000 гг.) относительный размер долга сократился на 17 процентных пунктов. Благодаря этому в 2001 г. сальдо бюджета осталось положительным, невзирая на ухудшение макроэкономической конъюнктуры.
В области управления бюджетным дефицитом американский опыт весьма показателен. Тот факт, что страна, де-факто играющая роль сверх державы начала 21 в., снизила размер долга до 33% ВВП, причем доля внешнего долга в общем объеме ее долга составляет одну треть, говорит о многом.
Сальдо федерального бюджета США зависит от экономического роста, и зависимость эта прямо пропорциональна: чем выше темпы экономического роста, тем больше профицит бюджета (или меньше дефицит бюджета).
Впервые проблема бюджетного дефицита возникла в Америке в 18 веке. В ходе шестилетней войны за независимость Континентальный Конгресс осуществил займы в объеме около 50 млн. долл. Общий объём долга приблизительно был равен 77 млн. долл. В 1789 доходная часть бюджета, находившегося в сбалансированном состоянии, составляла 4,4 млн. долл.
Руководство США, в частности министр финансов А. Гамильтон, было твёрдо убеждено в том, что сбалансированный бюджет должен быть основной целью государственной политики до тех пор, пока у федерального правительства имеется задолженность. Погашение государственного долга стало продолжением борьбы за независимость.
В настоящее время в Америке нет единого бюджетного кодекса, регулирующего все стороны бюджетного процесса. Вместо кодекса имеются многочисленные законодательные акты. Несистематизированность и большое количество законов, регулирующих правовую сферу федерального бюджета и государственного долга, можно объяснить двумя причинами. Во-первых, США в сфере государственных финансов политические интересы преобладают над соображениями экономической целесообразности. Обе правящие партии рассматривают своих представителей в Конгрессе как лоббистов своих интересов. Во-вторых, американские законодатели оказались неспособными выработать единую правовую норму, которая определяла бы конечную цель составления и исполнения федерального бюджета. Начиная с 1980-х годов такой нормой можно было бы считать конституционную поправку о сбалансированном бюджете, однако фактические значения сальдо бюджета не дают для этого никаких оснований.
В Конституции США записано, что Конгресс наделён правом определять доходную и расходную части бюджета. Важнейшей особенностью конституционного устройства США является отсутствие в основном законе указаний о финансовых полномочиях президента. К середине 70-х гг. экономическое положение США резко ухудшилось. Одной из причин этого была чрезмерная концентрация властных полномочий по контролю над федеральным бюджетом в руках президента.
Смысл реформы 1974 г. заключался в усилении контроля за федеральным бюджетом со стороны Конгресса с целью исключить злоупотребления ресурсами федерального бюджета со стороны исполнительной власти.
Цель реформы середины 1980-х гг. сводилась к борьбе за сбалансированность бюджета.
В декабре 1985 г. Конгресс принял закон о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом.
Следующий этап бюджетных реформ относится к 90-м.
В 1993 г. демократическая администрация президента У. Клинтона, убедившись в недостижимости плана Дж. Буша снизить размер дефицита бюджета до 83 млрд. долл. к 1995 г., вовсе отменила принцип законодательного установления ограничений на размер бюджетного дефицита.
Отметим, что в 1993г. был принят закон об общих бюджетных согласованиях, содержащий пакет мер по сокращению дефицита на период 1994-1998 фин. гг. Закон предусматривал увеличение налогов на 250 млрд. долл. и снижение расходов на 255 млрд. долл. за этот срок.
Для устранения бюджетных дефицитов в 1997 году был принят очередной закон о сбалансированном бюджете, в котором была поставлена цель сбалансирования бюджета к 2002 г.
Внезапное наступление периода бюджетных профицитов, названного американцами «эрой профицитов», было обусловлено более быстрыми, чем ожидалось темпами экономического развития. Предполагалось, что экономический рост составит 3% в год, в действительности же экономика вышла на уровень 4% в год. [12, с.158]
3.2 Основные направления совершенствования процесса управления государственным долгом в России
В законодательстве следовало бы, более четко учесть цели, стратегию управления долгом, координацию с денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политикой, систему управления рисками, направления рефинансирования государственного долга, а также детальнее прописать процедуры и механизмы взаимодействия, координации и ответственности государственных органов, осуществляющих валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную политику.
Одним из условий эффективного управления государственным долгом Российской Федерации является достоверный учет и контроль за его состоянием в реальном режиме времени. Однако пока учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует.
Сложности в управлении государственным долгом для Российской Федерации создали ряд обстоятельств, отрицательно влияющих на проведение эффективной политики в области государственных заимствований и управления государственным долгом. Среди таких обстоятельств следует отметить нерыночный характер основной доли государственного долга, особенно внешнего, К началу 2005 г. структура внутреннего долга была переориентирована в рыночные инструменты. Внешние долговые обязательства длительное время формировались путем привлечения «связанных» кредитов правительств иностранных государств и международных финансовых организаций. Это усложняет механизм их перевода в рыночные инструменты, особенно для использования на вторичном рынке.
Основная часть российских долговых инструментов номинирована в долларах, что повышает степень валютных рисков по операциям обслуживания и погашения задолженности, особенно в связи с введением евро и разницы в курсах валют. Это ставит управление государственным долгом, в частности внешним, в жесткую зависимость как от внешних факторов, так и от валютной политики государства и состояния платежного баланса страны.
С другой стороны, большая часть иностранного долга перед Россией (более 65%) номинирована в советских и переводных рублях, что усложняет переговорный процесс и пересчет долга для его погашения и планирование бюджетных доходов страны, связанных с выплатами по иностранному долгу перед Россией. Другими словами, несоответствие качественной структуры российского государственного внешнего долга структуре задолженности иностранных государств не позволяет производить обмен российского долга на долг перед Россией.
До сих пор существуют спорные моменты при определении государственного долга Российской Федерации. Не все республики бывшего СССР ратифицировали соглашения о «нулевом варианте». Напротив, некоторыми из них до сих пор отстаивается позиция не признавать условия договоренности, в результате которой Россия унаследована советский долг взамен на активы за рубежом. Представляется спорной сама величина советского долга из-за некредитной природы некоторой ее части. К примеру, долгов перед странами бывшего социалистического лагеря.
Уложняет ситуацию и законодательное закрепление признака классификации государственного долга на внутренний и внешний; Подобное состояние было приемлемым в 1990-х гг., когда в Российской Федерации формировались рыночные отношения. Теперь же, когда эти отношения практически охватили всю cоциально-экономическую и финансовую сферы, около 90% долговых обязательств в России находится в собственности нерезидентов. Иностранные инвесторы оказались владельцами не только инвалютных долговых обязательств, но и большей части рублевых облигаций, которые формально относятся к внутреннему долгу страны. Разграничение государственного долга на внутренний и внешний теряет экономический смысл.
Приведенные обстоятельства усложняют долговое положение России в случае ухудшения мировой экономической конъюнктуры, усиливают риски при возникновении неблагоприятной ситуации в финансовой сфере. Все это обусловливает необходимость реформирования системы управления государственным долгом на основе использования мирового опыта.
Пока вне правового регулирования остается механизм проведения операций переоформления и реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов.
Перед Российской Федерацией в области управления государственным долгом с точки зрения оптимизации его структуры и стоимости обслуживания, поддержания его размера на экономически безопасном уровне формируются следующие задачи: завершение формирования единой системы государственного долга и государственных заимствований, единой базы данных, внедрение интегрированной системы аналитического учета федеральных, региональных и муниципальных долговых обязательств и заимствований негосударственного сектора экономики с целью обеспечения экономически обоснованных решений в сфере управления государственным долгом и государственными заимствованиями.
Это предполагает сокращение объемов долговых обязательств и соответственно оптимизацию стоимости их обслуживания, оптимизацию платежей по внутреннему долгу, особенно долгу бывшего СССР, а также структуры внешнего долга, увеличение доли его рыночной составляющей.
Необходимы рефинансирование внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры долга по срокам платежей; повышение эффективности использования заемных средств на национальном и мировом рынках ссудного капитала.
В целях совершенствования системы управления государственным долгом требуется также создание единой базы данных по государственному долгу Российской Федерации, установление единого порядка ведения государственных долговых книг Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Существенным моментом в реформировании данной системы является разработка критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики государства и контроля за их соблюдением, включая контроль со стороны Счетной палаты Российской Федерации.
Заключение
Управление государственным долгом Российской Федерации базируется на достижении долговой устойчивости, исключающей возможности возникновения кризисов ликвидности или платежеспособности, а также на постепенном снижении зависимости федерального бюджета от ситуации на мировых рынках сырьевых товаров и ссудного капитала.
Одним из условий эффективного управления государственным долгом Российской Федерации является достоверный учет и контроль за его состоянием в реальном режиме времени. Однако пока учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует.
Сложности в управлении государственным долгом для Российской Федерации создали ряд обстоятельств, отрицательно влияющих на проведение эффективной политики в области государственных заимствований и управления государственным долгом. Среди таких обстоятельств следует отметить нерыночный характер основной доли государственного долга, особенно внешнего. К началу 2005г. структура внутреннего долга была переориентирована в рыночные инструменты. Внешние долговые обязательства длительное время формировались путем привлечения «связанных» кредитов правительств иностранных государств и международных финансовых организаций. Это усложняет механизм их перевода в рыночные инструменты, особенно для использования на вторичном рынке.
Необходимы рефинансирование внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры долга по срокам платежей; повышение эффективности использования заемных средств на национальном и мировом рынках ссудного капитала.
В целях совершенствования системы управления государственным долгом требуется также создание единой базы данных по государственному долгу Российской Федерации, установление единого порядка ведения государственных долговых книг Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Существенным моментом в реформировании данной системы делятся разработка критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики государства и контроля за их соблюдением, включая контроль со стороны Счетной палаты Российской Федерации.
Список использованной литературы
1.Федеральный закон Российской Федерации от 30 ноября 2011 г. №371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»// Справочно-правовая система «Гарант» по состоянию на 01.06.2012 г.
2.Агапова Т.А., Серегина С.Ф. Макроэкономика: Учебник / Под общей ред. д.э.н., проф. А.В. Сидоровича; МГУ им. М.В. Ломоносова.- 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство «Дело и Сервис», 2007. - 448 с.
.Афанасьев М., Криворгов И. Управление сбалансированностью федерального бюджета: иностранный долг перед Россией. // Экономист 2008. - №1. - с. 15-22.
.Веретенников И.И. Государственный долг: иллюзии и реальность // Экономист 2010. - №3. - с. 42 - 51.
.Воронин Ю., Кабашкин В. Управление государственным долгом // Экономист 2009. - №1. - с. 58-68.
.Гальперин В.М. Макроэкономика: Учебник / В.М. Гальперин, П.И. Гребенников, А.И. Леусский, Л.С. Тарасевич; Под общ. ред. Л.С. Тарасевича. - СПб.: Экономическая школа, 2009. - 321 с.
.Гребенников П.И. Макроэкономика: Сборник задач и тестов / П. И. Гребенников. - СПб.: Экономическая школа, 2009. - 201 с.
.Долан Эд.Дж. Макроэкономика / Эд.Дж. Долан; Пер. с англ. В. Лукашевича; Под ред. Б. Лисовика. - СПб.: Экономическая школа, 2009. - 278 с.
.Ивашковский С.Н. Макроэкономика: Учеб. / С.Н. Ивашковский.- М.: Дело, 2008. - 472 с.
.Костюк В.Н. Макроэкономика: Курс лекций / В.Н. Костюк. - М.: Центр, 2008. - 198 с.
.Макконелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика / К.Р. Макконелл, С.Л. Брю; Пер. с англ.; Изд. 13. - М.: ИНФРА-М, 2009. - 301 с.
.Мэнкью Н.Г. Макроэкономика / Н.Г. Мэнкью; Пер. с англ. - М.: Изд-во МГУ, 2009. - 245 с.
13.Курс экономической теории. / Под ред. М.Н. Чепурина, Е.А. Киселевой. - Киров, 2008. - 752 с.
14.Бузгалин А.В. Переходная экономика: Курс лекций по политической экономике. / А.В. Бузгалин. - М.: Таурус Просперус, 2012. - 472 с.
15.Лившиц А.Л. Введение в рыночную экономику. Курс лекций./ А.Л. Лившиц. - М.: Изд-ва АСТ, 2009. - 254 с.
16.Матвеева Т.Ю. Введение в макроэкономику [Текст]: учеб. пособие/ Т.Ю. Матвеева; Гос. ун-т - высшая школа экономики. - 3-е изд. - М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2009. - 510 с.
.Селищев А.С. Макроэкономика. - СПб.: Питер, 2007. - 448 с.:ил.
18.Экономическая теория. / Под ред. И.П. Николаева. М.: Проспект, 2011. - 448 с.
19.Экономика: Учебник / Под ред. доц. А.С. Булатова, - М.; БЕК, 2007. - 239 с.
20.Войтов А.Г. Экономика. Общий курс. (Фундаментальная теория экономики.); Учебник, - 5-е перераб. и доп. изд. - М.; Информационно - внедренческий центр «Маркетинг», 2009. - 584 с.