постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1092, которым были утверждены Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Правила).
Вместе с тем по состоянию на начало 2014 года оставался неурегулированным ряд вопросов.
В частности, продолжали действовать постановление <consultantplus://offline/ref=3CDFBB07CBBC97B48C446A663B0830EC56F9B68EAB4FF2574043C3D264U3BCK> Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора" и постановление <consultantplus://offline/ref=3CDFBB07CBBC97B48C446A663B0830EC56F8B789AB4EF2574043C3D264U3BCK> Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. № 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора". Указанные акты, которые формально определяли основные полномочия Службы, не соответствовали законодательству Российской Федерации. В частности, необходимо было внести целый ряд изменений с учетом компетенции Службы, установленной в Бюджетном кодексе Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ), Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, а также в Федеральном законе от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и Федеральном законе от 25 декабря 2012 г. № 271-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".
В этой связи, а также с учетом необходимости устранения иных недостатков постановления <consultantplus://offline/ref=3CDFBB07CBBC97B48C446A663B0830EC56F9B68EAB4FF2574043C3D264U3BCK> Правительства Российской Федерации и постановления <consultantplus://offline/ref=3CDFBB07CBBC97B48C446A663B0830EC56F8B789AB4EF2574043C3D264U3BCK> Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. № 278 было разработано новое Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, которое было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2014 г. № 77.
Следует отметить, что действовавшая на начало прошлого года редакция Правил содержала положения, которые затрудняли реализацию закрепленных за Службой полномочий в финансово-бюджетной сфере.
Так, редакция пункта 5 Правил до внесения в них изменений значительно затрудняла процедуру назначения внеплановых контрольных мероприятий, проводимых в финансово-бюджетной сфере территориальными органами. Назначать контрольные мероприятия был вправе только руководитель (заместитель руководителя) Службы и только в случае поступления внешних обращений. Данная норма противоречила другим положениям Правил, согласно которым руководитель (заместитель руководителя) Службы (территориального органа) по результатам рассмотрения материалов контрольного мероприятия мог назначить внеплановую проверку (ревизию) при представлении объектом контроля письменных возражений, а также при представлении объектом контроля дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии). При этом данная редакция пункта 5 Правил не позволяла территориальным органам Службы своевременно назначать, и, как следствие, проводить контрольные мероприятия в случае поступления поручений органов прокуратуры и иных правоохранительных органов.
С учетом внесенных Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" изменений в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ Служба была наделена полномочиями по проведению проверок осуществления органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), контроля за исполнением Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ. Однако порядок осуществления Службой таких проверок установлен не был.
В этой связи, а также с учетом необходимости корректировки некоторых других положений, например, порядка направления уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, был разработан проект акта Правительства Российской Федерации, предусматривающий внесение изменений в Правила.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2014 г. № 1114 внесены изменения в Правила.
Также на начало 2014 года продолжал действовать приказ <consultantplus://offline/ref=673949853A0971862E6DD8203C2971B54BD3F16FC45F878C7FA54B729Ej7i5K> Минфина России от 4 сентября 2007 г. № 75н, которым был утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (далее - Регламент).
Положениями действующего нормативного регулирования предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти осуществляют контрольную деятельность на основании административных регламентов исполнения государственных функций.
Регламент на тот момент уже не соответствовал положениям действующих законодательных актов Российской Федерации, а также Правил в части содержания полномочий Службы и порядка их реализации.
Учитывая изложенное, Службой был разработан проект Административного регламент <consultantplus://offline/ref=07A35A16E17314EE65EF163790AA37476B9D165F915E2DF51D6E34F1B66FEA672C0EAF0B8C909A5CSA6FK>а исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, который был утвержден приказом Минфина России от 20 марта 2014 г. № 18н.
В целях установления единообразия и унификации применяемых должностными лицами Службы документов в Правилах было закреплено полномочие Службы на утверждение форм документов, составляемых при проведении проверок, ревизий и обследований. Приказом Росфиннадзора от 20 ноября 2014 г. № 437 утверждены формы и требования к содержанию документов, составляемых должностными лицами Службы при реализации полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере.
Вместе с тем нерешенным на конец 2014 года - начало 2015 года остался ряд вопросов.
В частности, до настоящего времени не разработан проект федерального закона, предусматривающий распределение полномочий упраздненной Федеральной службы по оборонному заказу, что препятствует эффективному осуществлению государственного финансового контроля в сфере государственного оборонного заказа и способствует нецелевому и нерезультативному расходованию значительной части бюджетных средств.
Продолжает создавать трудности ситуация с дебиторской задолженностью по платежам в бюджет, безнадежной к взысканию. В настоящее время отсутствуют какие-либо нормативные основания для ее списания. В этой связи Минфином России совместно со Службой подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 1 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации".
В 2014 году Служба участвовала в работе над 21 законопроектом, по результатам утверждения которых реализован комплекс мер по совершенствованию регулирования валютных отношений и валютного законодательства Российской Федерации, включая такие как:
Федеральные законы от 21 июля 2014 г. № 218-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и от 4 ноября 2014 г. № 344-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (уточнена сфера действия и внесены изменения в статью 19 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ);
постановление Правительства Российской Федерации от 7 июля 2014 г. № 625 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на утверждение порядка формирования и опубликования списка организаций, в отношении которых в период подготовки и проведения чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедерации FIFA 2017 года не применяются требования репатриации иностранной валюты и валюты Российской Федерации" (Служба наделена полномочием по утверждению порядка формирования и опубликования списка организаций, указанных в постановлении (порядок формирования и опубликования списка утвержден приказом Росфиннадзора от 30 сентября 2014 г. № 349 и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации от 6 ноября 2014 г. № 34571)).
Служба принимала участие в работе над законопроектами в рамках Таможенного союза.
В отчетном году также проводилась работа над проектами федеральных законов о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в части статей 4.5 "Давность привлечения к административной ответственности", 15.11. "Грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности", 15.25. "Нарушение валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования", 23.60. "Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области валютного контроля".
Для реализации правового и методического обеспечения деятельности по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций осуществлен сбор и анализ предложений по внесению изменений в Административный регламент исполнения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора государственной функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом "Об аудиторской деятельности", утвержденный приказом Минфина России от 11 января 2013 г. № 3н, и Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности", в связи с принятием Федерального закона от 1 декабря 2014 г. № 403-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
В целях унификации подходов к осуществлению государственной функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности, так называемых, общественно значимых организаций (далее - ВККР АО), Службой совместно с Минфином России разработан порядок применения мер дисциплинарного воздействия к аудиторским организациям, допустившим нарушение требований Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности", федеральных стандартов аудиторской деятельности, правил независимости аудиторов и аудиторских организаций, кодекса профессиональной этики аудиторов, одобренный Советом по аудиторской деятельности на заседании 19 июня 2014 г.
В настоящее время одной из нерешенных проблем в сфере управления общественными (государственными и муниципальными) финансами по-прежнему является отсутствие современной системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 157 <consultantplus://offline/ref=279DB251BA3AECF0F6D972746181F5BD8E8093590384B133A6995C8110992FE5D9CCE995900DPBGDP> Бюджетного кодекса Российской Федерации и Положением о Службе, Служба в 2014 году приступила к осуществлению анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), и анализа осуществления главными администраторами средств федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита (далее - Анализы).
Проведение Анализов организуется и осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, постановлением <consultantplus://offline/ref=87CE67AED6F0B2AC5F0046D772E85B686FF6ADBABCDFADA166DF822C92F20B31CD22C7F50C0AAC30B9m6M> Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2014 г. № 77 "О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора", постановлением Правительства от 17 марта 2014 г. № 193 "Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита", а также Порядком осуществления анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), утвержденным приказом Росфиннадзора от 17 октября 2014 г. № 385, и Порядком проведения анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, утвержденным приказом Росфиннадзора от 5 ноября 2014 г. № 416.
В целях эффективного исполнения государственных функций Служба на регулярной основе проводит анализ действующих нормативных правовых актов при осуществлении контрольной деятельности, а также принимает участие в мероприятиях нормотворческого характера, направляя предложения в Минфин России по внесению изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, касающиеся устранения имеющихся недостатков в нормативном правовом регулировании, приведения норм процессуального права в соответствие с нормами материального права, установления соразмерных санкций в зависимости от степени тяжести нарушений.
Одной из проблем при проверке использования средств федерального бюджета является несовершенство действующей нормативно-правовой базы, регулирующей ответственность субъектов бюджетных правоотношений. Так, действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрена ответственность за несоблюдение требований Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Также проблемой является отсутствие предусмотренного раздельного учета поступлений средств и ведения затрат по источникам финансирования, что приводит к бесконтрольному использованию средств, поступивших из федерального бюджета, на собственные нужды и иные непредусмотренные цели - отсутствуют механизмы по управлению средствами федерального бюджета, направляемыми в уставный капитал акционерных обществ, что приводит к выделению финансирования из федерального бюджета в отсутствие разработанных, согласованных и утвержденных в установленном порядке проектных документаций и инвестиционных проектов.
Важной проблемой, с которой сталкивается Служба при реализации государственной функции по валютному контролю, является нерезультативность проверочных мероприятий в отношении юридических лиц, обладающих признаками фиктивности (фирмы-однодневки), вследствие невозможности взыскания сумм штрафных санкций. Возбужденные в отношении указанных лиц дела об административных правонарушениях по статье 15.25 КоАП РФ "Нарушения валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования" поступают на рассмотрение в Службу в основном от таможенных и налоговых органов. При этом в нормах КоАП РФ отсутствуют основания для прекращения указанных возбужденных дел, и по результатам их рассмотрения выносятся постановления о назначении административного наказания в виде штрафа.
ФССП России, задачей которой является обеспечение взыскания по вышеназванным постановлениям, фиксирует, что действующее законодательство не содержит эффективного инструмента взыскания штрафов с указанной категории лиц, из-за прекращения указанными организациями финансово-хозяйственной деятельности и отсутствия у них имущества, на которое может быть обращено взыскание.
В связи с необходимостью реализации задач и решения вопросов, возникающих при работе по принудительному взысканию административных штрафов 28 октября 2014 года проведено заседание совместной рабочей группы по координации оперативного взаимодействия должностных лиц ФССП России и Росфиннадзора. В целях реализации Протокола заседания рабочей группы и для расширения дальнейшего взаимодействия с ФССП России руководством служб подписан (04.12.2014) План совместных мероприятий Росфиннадзора и ФССП России по повышению эффективности взыскания административных штрафов по постановления Росфиннадзора.
В течение 2014 года совместно с представителями таможенных и налоговых органов проводились консультации и совещания по указанной проблематике. Предложения по изменению законодательства Российской Федерации, направленные на противодействие созданию фирм-однодневок, переданы в Минфин России, в том числе по расширению перечня оснований для отказа в регистрации таких юридических лиц и в увеличении размера их уставного капитала, а также установлению ответственности учредителя по обязательствам юридического лица пропорционально его доле в уставном капитале, дисквалификации учредителей, руководителей и главных бухгалтеров, причастных к созданию фирм-однодневок, с запретом создавать и реорганизовывать иные организации.