Санкт-Петербургский филиал федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования
"Национальный исследовательский университет
"Высшая школа экономики"
Юридический факультет
Кафедра конституционного и административного права
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
на тему: Актуальные вопросы использования воздушного пространства Российской Федерации эксплуатантами авиации общего назначения
Выполнил: Шацкий А.С.
Студент 4 курса, группы БЮР153
Формат работы: ПИР
Научный руководитель:
доцент, к.ю.н. Гюлумян В.Г.
Санкт-Петербург
2019
Содержание
Введение
Авиация общего назначения (далее - АОН) является перспективным видом авиации Российской Федерации. Динамика спроса на полеты АОН за 2010-2019 гг. имеет исключительно положительную тенденцию ввиду необходимости удовлетворения потребностей физических лиц и достижения уставных целей юридическими лицами. Кроме того, ввиду географических особенностей России, а именно - нахождения многих населенных пунктов на территории страны в труднодоступных регионах, в отсутствие инфраструктуры и регулярного транспортного сообщения, АОН является единственным универсальным способом перевозки пассажиров и грузов.
Совершенствование правового регулирования в отношении АОН в Российской Федерации необходимо также и для обеспечения безопасности авиационной деятельности в целом на территории страны. В связи с ростом популярности полетов АОН в России, Воздушный Кодекс РФ 1997 года и принятые во его исполнение подзаконные нормативные акты не в состоянии обеспечить должное правовое регулирование АОН в той мере, в какой это способствовало бы развитию и формированию рынка авиационной отрасли.
Актуальность рассматриваемой темы подтверждают данные о динамике роста полетов в сегменте АОН. По данным Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиация) в 2010 г. было выполнено всего 1678 полетов воздушных судов АОН, в том числе 112 международных полетов, в 2017 году - уже 71807 и 3078 полетов соответственно. Таким образом, за период с 2010 по 2017г. показатель увеличился более чем в 40 раз (Доклад заместителя руководителя Федерального Агентства воздушного транспорта Сторчевого О.Г. на заседании Общественного совета при ФАВТ «Проблемные вопросы в деятельности авиации общего назначения», 30.10.2018 г.). При этом стоит отметить, что статистика приводится в отношении лишь зарегистрированных в установленном порядке воздушных судов и их эксплуатантах, подавших соответствующую заявку на использование воздушного пространства (плана полета) в Главный Центр ЕС ОрВД (Единая система организации воздушного движения Российской Федерации). Представление информации о действительном количестве произведенных полетов в целях АОН, выполненных в том числе с нарушением требований законодательства, является невозможным ввиду отсутствия учета и хранения данных о таких полетах.
Между тем, вопрос об авиационной безопасности полетов АОН в настоящее время поставлен крайне остро, поскольку за период с 2006 по 2017 г. в Российской Федерации с воздушными судами АОН произошло 229 авиационных происшествий (более половины которых закончились катастрофами). Вопрос обеспечения безопасности напрямую связан с действующим правовым регулированием АОН. При несоблюдении баланса между установленным и необходимым правовым регулированием, пользователи воздушного пространства пренебрегают положениями законодательства, заведомо зная, что легальное производство полета не представляется возможным, а ответственность за допущенные нарушения не препятствует дальнейшему продолжению незаконной деятельности. Именно из-за невыполнимости действующих в отношении АОН правил эксплуатанты сознательно создают видимость обеспечения безопасности путем дезинформации, которая выражается в фальсификации регистрационных номеров воздушных судов, их клонировании, создании иных средств ухода от законодательно установленных процедур.
Ярким примером раскрытия подобной незаконной процедуры является расследование инцидента с вертолетом Gazelle SA-341G (регистрационный номер RA-0682G), который де-юре являлся воздушным судном, допущенным к выполнению полетов, а де-факто незарегистрированным клоном последнего. Как следует из Письма Росавиации от 28.08.2018 г. № Исх-21668/02, пилот воздушного судна в отсутствие плана полета и допуска к эксплуатации данного вертолета, осуществил полет с посадочной площадки в г. Кронштадте («Бычье Поле») в район вантового моста Петровского фарватера с пролетом под дорожным полотном вантового Петровского моста на высоте 10-15 метров, что было зафиксировано средствами видеонаблюдения ООО «Магистраль Северной Столицы». По данному факту было возбуждено уголовное дело, в дальнейшем прекращено по ходатайству стороны обвинения, назначено административное наказание в виде штрафа. Таким образом, действующее правовое регулирование не способно в должной мере удовлетворить потребности эксплуатантов и пользователей воздушного пространства в целях АОН, поскольку по своей сути оно должно способствовать развитию и формированию рынка, а не создавать препятствия в осуществлении какой-либо деятельности и фактически быть невыполнимым.
В развитии АОН напрямую заинтересовано и государство: в 2012 г. Указом Президента РФ от 13.11.2012 г. № 1524 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам развития авиации общего назначения» образована комиссия в целях координации деятельности по развитию АОН.
Перед комиссией были поставлены задачи по разработке и реализации основных направлений политики в области АОН, по совершенствованию действующего нормативно-правового регулирования, а также другие задачи, направленные на совершенствование АОН и авиационной отрасли в целом.
В 2016 г. Комиссия по вопросам АОН была преобразована в Комиссию при Президенте Российской Федерации по вопросам развития авиации общего назначения и навигационно-информационных технологий на основе глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС. Сущностные различия в отношении задач, поставленных перед новой комиссией в сравнении с организованной в 2012 г., отсутствуют.
Результаты работы вышеназванной комиссии нельзя назвать удовлетворительными, поскольку нормативные коллизии и проблемы, существовавшие в правовом регулировании АОН до 2016 г., были актуальны и в 2018 г.
Таким образом, можно констатировать, что, несмотря на важность развития авиационной отрасли, должное внимание со стороны государства АОН не уделяется, неопределенность в правовых вопросах относительно АОН существует и по состоянию на 2019 г.
1. Авиация общего назначения в Российской Федерации
1.1 Нормативное регулирование и определение АОН
Рассматривая законодательство, регулирующее деятельность АОН, прежде всего следует сказать, что нормативно-правовая база крайне обширна: правовые нормы содержатся как в административном, так и в гражданском и уголовном законодательстве, имеют техническое назначение и характеризуются императивным методом регулирования. Элементы диспозитивности присутствуют, однако сведены к минимуму и так или иначе предопределены выполнением ряда императивных процедур. Например, эксплуатант обладает правом на эксплуатацию одного воздушного судна для выполнения различных целей, однако если такая деятельность подлежит лицензированию, то в любом случае эксплуатант обязан выполнить процедуру по сертификации и только в дальнейшем приступать к авиационной деятельности (например, пункты 22-23 Федерального закона от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»).
Воздушный Кодекс РФ (далее - ВК РФ) подразделяет авиацию на гражданскую, государственную и экспериментальную. Согласно пункту 1 статьи 21 ВК РФ к гражданской авиации относится авиация, используемая в целях обеспечения потребностей граждан и экономики. На основании пункта 3 вышеуказанной статьи гражданская авиация, не используемая для осуществления коммерческих воздушных перевозок и выполнения авиационных работ, относится к авиации общего назначения. При этом пользователей воздушного пространства в целях АОН можно условно разделить на две обособленные группы: лица, не являющиеся эксплуатантами АОН и лица - эксплуатанты АОН. Не требуется приобретение статуса эксплуатанта АОН в случае использования воздушного судна в целях АОН с максимальной взлетной массой не более 5700 кг (вертолета - до 3100 кг.). В случае намерения эксплуатировать воздушное судно в целях АОН с максимальной взлетной массой более чем 5700 кг (3100 кг. для вертолета соответственно) получение свидетельства эксплуатанта АОН является обязательным (пункт 3 Федеральных авиационных правил «Эксплуатанты авиации общего назначения. Требования к эксплуатанту авиации общего назначения, процедуры регистрации и контроля деятельности эксплуатантов авиации общего назначения» (утверждены Приказом Минтранса России от 18.06.2003 г. № 147)) (далее - ФАП-147-Э).
Под эксплуатантом действующее законодательство понимает гражданина или юридическое лицо, имеющее воздушное судно на праве собственности, на условиях аренды или на ином законном основании, использующее указанное воздушное судно для полетов и имеющее сертификат (свидетельство) эксплуатанта (пункт 3 статьи 61 ВК РФ).
Определение понятия эксплуатанта АОН сущностно не отличается от установленного федеральным законодательством, лишь содержит оговорку о том, что физическое (юридическое) лицо использует воздушное судно для полетов в целях авиации общего назначения и имеет свидетельство эксплуатанта АОН (пункт 2 ФАП-147-Э). Однако следует сделать ремарку о том, что использование легального определения эксплуатанта АОН допускается лишь в целях ФАП-147-Э. Таким образом, несмотря на наличие уточнения при определении эксплуатанта АОН на подзаконном уровне, основным критерием отнесения пользователя воздушного пространства в целях АОН к статусу эксплуатанта является наличие именно сертификата эксплуатанта АОН.
Обращаясь к международным актам, регулирующим полеты АОН следует обозначить, что Приложение 6 к Конвенции о международной гражданской авиации. Часть II «Международная авиация общего назначения. Самолеты» (ICAO) не содержит определения АОН, однако раскрывает понятие «полет воздушного судна АОН» как «полет воздушного судна, кроме коммерческой воздушной перевозки или полета, связанного с выполнением авиационных работ». Законодательство Федеральной авиационной администрации США (FAA) и Европейского агентства по безопасности полетов (EASA) определения АОН не содержит.
Пункт 3 статьи 21 ВК РФ в текущей редакции был введен в 2006 г., хотя до этого времени с момента существования ВК РФ авиация общего назначения определялась как «гражданская авиация, используемая на безвозмездной основе». Таким образом, при составлении ВК РФ в 1997 г. законодатель вкладывал в понятие АОН возможность осуществления любой деятельности данной авиацией исключительно за свой счет в отсутствие вовлекаемых финансовых средств со стороны третьих лиц. Толкование, исходя из намерений законодателя, также свидетельствует о том, что для АОН предусматривалось выполнение, в том числе авиационных работ (при наличии соответствующей лицензии), однако лишь на безвозмездной основе, что согласовалось с частью 1 статьи 8 и частью 1 статьи 34 Конституции РФ, несмотря на существующий в действующем законодательстве запрет, поскольку выполнение авиационных работ в настоящее время требует наличие сертификата эксплуатанта на выполнение авиационных работ (Письмо Росавиации от 03.08.2010 г. № 4.01-317). В настоящее время под авиационными работами понимаются работы, выполняемые с использованием полетов гражданских воздушных судов в сельском хозяйстве, строительстве, для охраны окружающей среды, оказания медицинской помощи и других целей, перечень которых устанавливается уполномоченным органом в области гражданской авиации (пункт 1 статьи 144 ВК РФ). Кроме того, конкретные виды авиационных работ закреплены пунктом 6.2 Федеральных авиационных правил «Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации российской федерации» (утверждены Приказом Минтранса России от 31.07.2009 № 128): авиационно-химические работы, воздушные съемки, лесоавиационные работы, строительно-монтажные и погрузочно-разгрузочные работы, работы с целью оказания медицинской помощи, летные проверки наземных средств радиотехнического обеспечения полетов, авиационной электросвязи и систем светосигнального оборудования аэродромов гражданской авиации. Таким образом, ключевой характеристикой полета на выполнение авиационных работ является его цель (сельское хозяйство, строительство), при этом перечень авиационных работ является исчерпывающим, так как конкретные авиационные работы устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области авиации, то есть Росавиацией.
Важность определения цели полета обозначил Конституционный Суд, указав, что в системе действующего правового регулирования осуществление тех или иных видов деятельности в области авиации должно осуществляться в установленном воздушном законодательстве порядке с учетом разграничения ВК РФ авиационных работ, коммерческих перевозок пассажиров и грузов, деятельности авиации общего назначения» (Определение Конституционного Суда РФ от 26.01.2017 г. № 138-О). Данное разграничение деятельности АОН от деятельности гражданской авиации по выполнению авиационных работ введено с целью необходимости соблюдения законодательно установленных требований безопасности выполнения подобных работ, потому оправданно ограничивает право на свободное использование способностей и имущества для предпринимательской и иной экономической деятельности, закрепленное частью 1 статьи 34 Конституции РФ. Однако стоит заметить, что данный запрет действует только в отсутствие специального разрешения на выполнение авиационных работ. При наличии у пользователя воздушного пространства в целях АОН или эксплуатанта АОН соответствующего разрешения и допуска выполнение авиационных работ в воздушном пространстве РФ является законным, хотя формулировка 21 статьи ВК РФ прямо указывает на то, что целями АОН не является выполнение авиационных работ, то есть по смыслу ВК РФ АОН вовсе запрещается выполнение последних. Кроме того, в соответствии с Письмом Росавиации от 03.08.2010 г. № 4.01-317 допускается использование воздушных судов одним физическим или юридическим лицом для выполнения коммерческих воздушных перевозок, авиационных работ и полетов в целях авиации общего назначения (абзац 2 пункта 1.3 Письма), что вступает в противоречие с определением авиации общего назначения, так как при всех прочих равных, допускается использование одного воздушного судна в разных целях: подлежащих лицензированию и не подлежащих лицензированию и определяемых эксплуатантом по своему усмотрению в зависимости от цели полета. В случае выполнения авиационных работ в отсутствие на то специального разрешения привлечение к ответственности эксплуатанта за нарушение правил использования воздушного пространства усложняется ввиду невозможности доказать, что полет выполнялся именно для выполнение авиационных работ, нежели в целях авиации общего назначения, что само по себе не лишено выполнения конкретных задач (осмотра земной поверхности, самостоятельной отработки процедур и навыков).