Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 24.06.2009 № 11-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и статей 23, 37 и 51 Федерального закона «О защите конкуренции» в связи с жалобами ОАО «Газэнергосеть» и ОАО «Нижнекамскнефтехим» также сформулировал свою оценку правовой природы предписания антимонопольного органа о перечислении незаконно полученного дохода в бюджет. По мнению Конституционного Суда данная мера «по основаниям и процедуре применения, а также по своим правовым последствиям является специфической формой принудительного воздействия на участников охраняемых антимонопольным законодательством общественных отношений». Она призвана компенсировать «не подлежащие исчислению расходы государства, связанные с устранением негативных социально-экономических последствий нарушения антимонопольного законодательства. Компенсаторный характер данной меры обусловливает возможность ее применения за совершение деяний, связанных с монополистической деятельностью и нарушением требований добросовестной конкуренции, параллельно с мерами ответственности, носящими штрафной характер...». Таким образом, Конституционный Суд РФ прямо не относит выдачу предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, к какому-то конкретному виду ответственности, но говорит о компенсационном характере данной меры и возможности ее применения параллельно с иными мерами ответственности, носящими штрафной, т.е., по сути, административно-правовой характер. Данное постановление Конституционного Суда получило неоднозначную оценку в юридической науке. Ряд авторов считает подобную трактовку достаточно спорной [20]. По мнению А.М.Султанова, Конституционный Суд РФ «в данном деле несколько отошел от рассмотрения вопроса неконституционности оспариваемых норм, но попытался «отрихтовать» антимонопольное законодательство» [21]. Как отмечает К.Ю. Тотьев «традиционно считается, что типично компенсационный характер носит такой способ защиты гражданских прав, как возмещение убытков (ст. ст. 12 и 15 ГК РФ). Компенсационный характер этой санкции обусловлен тем, что в результате ее применения потерпевшая сторона путем возмещения реального ущерба и упущенной выгоды возвращается в исходное положение, существовавшее до нарушения субъективного гражданского права. Исходя из этих признаков, невозможно провести даже приблизительную аналогию между предписанием антимонопольного органа о перечислении незаконного дохода и гражданско-правовым возмещением убытков, ведь в случае с предписанием доход перечисляется не в пользу потерпевшей стороны, а в государственный бюджет» [22]. С указанным мнением можно согласиться. Природа компенсационной функции ответственности заключается в том, что данная функция «отражает соразмерность применяемых мер ответственности и вызванных правонарушителем убытков, а также направленность взыскания на компенсацию имущественных потерь потерпевшего от правонарушителя» [23]. Применительно же к предписанию антимонопольного органа можно констатировать, что доход перечисляется в федеральный бюджет, но говорить о том, что потерпевшим в данном случае выступает государство можно лишь с большой долей условности, поскольку каких-то конкретных, фиксированных убытков у него не возникает. Что же касается утверждения, высказанного в постановлении Конституционного Суда РФ о том, что подобная мера призвана «компенсировать … не подлежащие исчислению расходы государства, связанные с устранением негативных социально-экономических последствий нарушения антимонопольного законодательства», то законодательство не предусматривает обязанности государства нести какие-либо расходы, связанные с устранением последствий нарушения антимонопольного законодательства. Указанные средства не подлежат передаче хозяйствующим субъектам, потребителям или кому-то еще. В связи с этим приходится констатировать, что данная мера вряд ли носит компенсационный характер и по своей сущности ближе к мерам административно-правового характера [24]. Конечно, в гражданском праве встречаются и конфискационные санкции, как, например, ст.169 ГК РФ, но они представляют собой «исключение, не характерное для гражданско-правового (частноправового) регулирования» [25]. Кроме того, констатировать недействительность (ничтожность) сделки на основании ст.169 ГК РФ и применить последствие ее недействительности в виде взыскания всего переданного по ней в доход государства вправе только суд, в то время как с предписанием о взыскании в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, вправе обратиться антимонопольный орган непосредственно. Конечно, нельзя исключать ситуацию, когда антимонопольный орган может обратиться в суд с исковым заявлением о взыскании в бюджет дохода, незаконно полученного по недействительному соглашению, нарушающему законодательство о защите конкуренции, со ссылкой на ст.169 ГК РФ и пп. «е» п.6 ст.23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ, однако необходимо признать, что в настоящее время правовая природа требования о взыскании в федеральный бюджет дохода от нарушения антимонопольного законодательно четко не определена и следует либо прямо связать возможность применения данной санкции с ничтожными сделками, совершенными с целью, противной основам правопорядка и нравственности, либо определить место данного предписания в системе мер административной ответственности, причем второй вариант выглядит предпочтительнее [26]. При этом следует дополнительно отметить то важное обстоятельство, что, согласно указанному постановлению Конституционного Суда РФ, антимонопольный орган при направлении предписания в адрес группы лиц о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, должен указать размер дохода, подлежащего перечислению каждым из участников группы.
В настоящее время в главу 8 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ, носящую название «Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства» включена ст. 38 под названием «Принудительное разделение или выделение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход». В связи с этим возникает вопрос о правовой природе принудительной реорганизации. В литературе отдельными авторами высказывается мысль, что в данном случае речь идет об особой форме публичной ответственности хозяйствующего субъекта [27]. Согласно другой точке зрения, «включение статьи 38 Закона в главу об ответственности за нарушение антимонопольного законодательства…создает видимость обособления нового самостоятельного вида ответственности - за нарушение антимонопольного законодательства, что не соответствует традиционным для российского права видам ответственности»[28]. Т.А. Нуждин считает, что «принудительная реорганизация является мерой не гражданско-правовой ответственности, а поддержания государственного контроля над определенными сферами экономики, направленной на недопущение возникновения действительных нарушений, ответственность за которые наступает уже по иным основаниям и регулируется нормами других отраслей права…»[29]. Анализируя указанную норму можно сделать вывод, что вряд ли принудительная реорганизация должна рассматриваться в качестве меры гражданско-правовой ответственности, по своей сущности данная мера ближе к административно-правовой санкции, поскольку в данном случае речь не идет о возложении на правонарушителя дополнительных неблагоприятных имущественных последствий, а скорее о пресечении деятельности организации в том виде, в котором она существует и ее трансформации.
Таким образом, вопросы юридической природы различных санкций, установленных нормами антимонопольного законодательства, вызывают споры в науке и практике, решение которых во многом зависит от четкости изложения правовых норм и компетентности законодателя.
Литература
1.Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 2007. 960 с.
2.Князева И.В. Антимонопольная политика в России. Учебное пособие. М. 2006. 526 с.
3.Экономическая теория. Учебник / Под ред. А.И.Архипова, С.С.Ильина. М., 2010. 605 с.
4.Шретер В. Недобросовестная конкуренция. Сборник статей по гражданскому и торговому праву памяти профессора Г.Ф. Шершеневича. М., 2005. 620 с.
5.Документ опубликован не был [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». Лиссабонским договором, вступившим в силу 01.12.2009 г., в Договор внесены изменения. Согласно данным изменениям наименование Договора заменяется на «Договор о функционировании Европейского Союза».
6.О защите конкуренции: Федеральный закон от 26.07.06 № 135 - ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (ч.1). Ст.3434.
7.Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е издание, переработанное и дополненное [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8.См., например, Грибанов В.П. Ответственность за нарушение гражданских прав и обязанностей // Осуществление и защита гражданских прав (Серия «Классика российской цивилистики»). М., 2000. С. 310 - 312. Во многом аналогичную позицию занимает О.А.Красавчиков. См. Красавчиков О.А. Ответственность, меры защиты и санкции в советском гражданском праве. Сборник ученых трудов. Вып.27. Свердловск. 1973. С.16.
9.Анализ имеющихся в теории права мнений по этому вопросу в свое время дал С.Н.Братусь. См. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С.13-15.
10.См., например, Власенко В.А. Теория государства и права: учебное пособие. 2-е издание, переработанное, дополненное и исправленное [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии»; Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства».
11.Писенко К. А. О некоторых новеллах правового обеспечения защиты конкуренции от незаконной деятельности публичной администрации [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства». Аналогичные виды ответственности за нарушения антимонопольного законнодательства выделяет и В.И.Еременко. См. Еременко В.И. О реформировании российского антимонопольного законодательства [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства».
12.Городов О. А. Недобросовестная конкуренция. Теория и правоприменительная практика [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства».
13.Кайль А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». 2-е изд., доп. и перераб. [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства».
14.Обзор практики Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа по рассмотрению споров, связанных с участием антимонопольных органов (утв. Постановлением Президиума ФАС Западно-Сибирского округа от 09.07.2010 № 5). Постановление ФАС ЗСО от 17.09.2009 по делу № А46-878/2009 [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Судебная практика».
15.Варламова А.Н. Правовое обеспечение развития конкуренции: Учебное пособие [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства».
16.О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках: Закон РФ от 22.03.91 № 948 - 1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст.499.
17.Головин В.К. Комментарий к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (постатейный) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства».
18.Писенко К.А., Цинделиани И.А., Бадмаев Б.Г. Правовое регулирование конкуренции и монополии в Российской Федерации: курс лекций / Под ред. С.В. Запольского [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства».
19.Тотьев К.Ю. Предписание антимонопольного органа о перечислении незаконного дохода: правовая природа и функции [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства».
20.См., например, Егорушкин А.В., Полякова Е.А., Хохлов Е.С. Антимонопольное законодательство: очередной этап реформы / под ред. Е.С. Хохлова [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства».
21.Султанов А. Постановление вынесено, вопросы остались... [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства».
22.Тотьев К.Ю. Предписание антимонопольного органа о перечислении незаконного дохода: правовая природа и функции [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства».
23.Гражданское право в 4 т. Общая часть: Учебник / Под ред. Е.А. Суханова. Том 1. 3-е издание, переработанное и дополненное [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства».
24.В своем особом мнении делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и статей 23, 37 и 51 Федерального закона «О защите конкуренции» судья Конституционного Суда РФ С.М.Казанцев отмечает неопределенность правовой природы изъятия дохода в бюджет в соответствии с нормами антимонопольного законодательства. По его мнению «отношения, возникающие в связи с исполнением предписания антимонопольного органа о перечислении дохода в бюджет, лишь фрагментарно урегулированы антимонопольным законодательством, а в оспариваемых законоположениях не содержатся бланкетные нормы, отсылающие к нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях или Гражданского кодекса Российской Федерации…В связи с этим у антимонопольных органов и судов появляется возможность произвольно применять оспариваемые положения при привлечении лица к ответственности». См. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.06.2009 № 11-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и статей 23, 37 и 51 Федерального закона «О защите конкуренции» в связи с жалобами ОАО «Газэнергосеть» и ОАО «Нижнекамскнефтехим» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 4.
25.Гражданское право в 4 т. Общая часть: Учебник / Под ред. Е.А. Суханова. Том 1. 3-е издание, переработанное и дополненное [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства».
26.В свое время это пытался сделать Высший Арбитражный Суд РФ, который в п.9 постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» высказал мысль, что «меры публичной ответственности в виде взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного в связи с нарушением антимонопольного законодательства, могут быть применены только в том случае, если исходя из допущенного нарушения привлечение лица к административной ответственности невозможно ввиду невозможности определения штрафа по правилам, установленным статьями 14.31 - 14.33 КоАП РФ», однако впоследствии, в связи с появлением постановления Конституционного Суда РФ от 24.06.2009 г. № 11-П, где была высказана иная позиция о возможности одновременного применения указанных санкций, данный пункт пришлось отменить.
27.Писенко К.А., Цинделиани И.А., Бадмаев Б.Г. Правовое регулирование конкуренции и монополии в Российской Федерации: курс лекций / Под ред. С.В. Запольского [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства».
28.Еременко В.И. О реформировании российского антимонопольного законодательства [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства».
29.Нуждин Т.А. Особенности принудительной реорганизации юридических лиц по действующему законодательству Российской Федерации [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». Разд. «Комментарии законодательства».