Действующая система регистрации граждан по месту жительства не предусматривает возможности деления вселяемых в жилые помещения лиц на родственников и иных лиц. Документы, подтверждающие регистрацию гражданина по месту жительства, содержат лишь информацию о наличии или об отсутствии отношений родства с другими гражданами, зарегистрированными в данном жилом помещении. Такое положение влечет презюмирование вселения в качестве члена семьи собственника жилого помещения. Возможность подтвердить регистрацию в качестве нечлена семьи отсутствует. А между тем Жилищный кодекс Российской Федерации однозначно указывает именно на возможность быть признанным и вселенным в качестве члена семьи (в ч.1 ст.31 ЖК РФ употребляется формулировка "иные граждане могут быть признаны…" [4]), соответственно, лицо, в отношении которого при вселении не указано, что оно является членом семьи собственника, вселяется на иных основаниях и данные нормы ст.4 Закона "О социальных гарантиях" на него не должны распространяться.
Статья 6 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" [12] устанавливает для граждан России обязанность регистрироваться по месту жительства. Статьей 19.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за проживание гражданина России по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении без регистрации [5]. По замыслу законодателя все граждане должны быть зарегистрированы по месту жительства.
Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечень лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 [13], не содержат норм, влекущих возникновение семейных отношений из факта регистрации по месту жительства.
Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации прямо указывает, что "регистрация лица по месту жительства по заявлению собственника жилого помещения или ее отсутствие не является определяющим обстоятельством для решения вопроса о признании его членом семьи собственника жилого помещения, так как согласно ст.3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации" (абз.6 п.11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. № 4 [16]). Наличие или отсутствие у лица регистрации в жилом помещении, по мнению суда, может рассматриваться исключительно как одно из доказательств по делу, которое подлежит оценке судом наряду с другими доказательствами и само по себе не имеет преюдициальной силы.
Любой сотрудник полиции состоит на регистрационном учете по месту жительства так же, как и члены его семьи; в случае отсутствия у сотрудника полиции жилого помещения, принадлежащего на праве собственности или предоставленного по договору социального найма, осуществить регистрацию по месту жительства возможно в жилом помещении, принадлежащем (занимаемом) иному гражданину. Таким образом, вселяясь в жилое помещение, сотрудник полиции фактически и юридически приобретает статус члена семьи собственника (нанимателя) жилого помещении, независимо от наличия и степени родства собственника жилого помещения, в котором осуществляется регистрация сотрудника по месту жительства.
В-третьих, п.2 ст. 209 ГК РФ [3], определяя пределы права собственности, устанавливает, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Данное установление в полной мере относится и к жилым помещениям. Статья 30 ЖК РФ детализирует права и обязанности собственника жилого помещения [4]. Согласно данной норме собственник жилого помещения осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему на праве собственности жилым помещением в соответствии с его назначением и пределами его использования. Лица, зарегистрированные в качестве членов семьи собственника жилого помещения, обладают правом пользования жилым помещением наравне с его собственниками. Лица, не являющиеся собственниками (сособственниками) жилого помещения, не обладают правом осуществления правомочий собственника жилого помещения.
Как было уже отмечено, лицо, владеющее жилым помещением на праве собственности, имеет достаточно большой объем прав. Так, п.2 ст.30 ЖК РФ наделяет собственника жилого помещения правом предоставить во владение и (или) пользование принадлежащее ему на праве собственности жилое помещение гражданину на основании договора найма, договора безвозмездного пользования или на ином законном основании, а также юридическому лицу на основании договора аренды или на ином законном основании [4]. Обязанность согласовывать данные действия, необходимость получения согласия на распоряжение жилым помещением с лицами, зарегистрированными в жилом помещении, для собственника не установлена. Более того, они не вправе чинить препятствий собственнику в осуществлении его прав.
Таким образом, в качестве выводов можно указать следующее:
1. Гражданин, вселенный в жилое помещение, принадлежащее на праве собственности иному лицу, фактически признается членом семьи собственника жилого помещения (по смыслу жилищного законодательства). Сотрудник полиции, имеющий намерение быть принятым на учет для получения единовременной социальной выплаты, предоставляя справку о регистрации по месту жительства, считается членом семьи собственника жилого помещения. Более того, нуждаемость сотрудника в улучшении жилищных условий определяется с учетом всех лиц, зарегистрированных в жилом помещении. В связи с необходимостью регистрации по месту жительства на территории Российской Федерации сотрудник полиции, не обладающий жилым помещением на праве собственности, вынужден регистрироваться в жилых помещениях иных лиц. Независимо от наличия (отсутствия) отношений родства все граждане, зарегистрированные в жилом помещении, оцениваются комиссиями территориальных подразделений МВД России по предоставлению единовременных социальных выплат членами семьи.
2. Ввиду абсолютного характера права собственности гражданин, владеющий жилым помещением, свободно осуществляет правомочия в отношении принадлежащего ему жилого помещения без учета мнения лиц, зарегистрированных в данном жилом помещении (за исключением отдельных изъятий, установленных в отношении несовершеннолетних).
3. Вселение в жилое помещение сотрудника полиции нисколько не меняет содержание прав собственника жилого помещения. Он свободен в осуществлении правомочий по владению, пользованию и распоряжению жилым помещением. Факт регистрации в жилом помещении по месту жительства не наделяет гражданина возможностью чинить юридические и фактические препятствия собственнику жилого помещения, в том числе совершать действия, которые перечислены в п.7 ст.4 Закона "О социальных гарантиях" в качестве ухудшающих жилищные условия [10].
4. Как уже отмечалось выше, в соответствии с п.7 ст.4 Закона "О социальных гарантиях" действиями, влекущими ухудшение жилищных условий, являются следующие: вселение в жилое помещение иных лиц (за исключением вселения супруги (супруга), несовершеннолетних детей, детей старше 18 лет, ставших инвалидами, до достижения ими возраста 18 лет); обмен жилыми помещениями; невыполнение условий договора социального найма, повлекшее выселение из жилого помещения без предоставления другого жилого помещения или с предоставлением другого жилого помещения, общая площадь которого меньше общей площади ранее занимаемого жилого помещения; выделение доли собственниками жилых помещений; отчуждение жилых помещений или их частей [10]. Предполагается, что совершение любого из указанных действий сотрудником или членом его семьи (в понимании жилищного законодательства, т.е. любым лицом, зарегистрированным в данном жилом помещении) в целях принятия на учет влечет невозможность такого принятия в течение пяти лет с момента совершения ухудшающих действий. Однако механизма выявления цели совершения ухудшающих действий законодателем не предусмотрено. Все это порождает презумпцию совершения действий с намерением быть принятым на учет.
Полагаем, что в ситуациях, когда сотрудник полиции ввиду отсутствия на праве собственности жилого помещения вселен в жилое помещение, принадлежащее иным лицам, совершение собственниками любых действий нельзя расценивать как действия, совершенные с намерением принятия сотрудника на учет для получения единовременной социальной выплаты.
Проведенный анализ одного из изменений редакции ст.4 Закона "О социальных гарантиях" свидетельствует о значительном снижении формирующихся положительных тенденций при реализации сотрудниками полиции права на улучшение жилищных условий и о ее противоречии в отдельных моментах положениям гражданского и жилищного законодательства. Полагаем, что действия законодателя были продиктованы стремлением унифицировать реализацию жилищных прав государственными служащими. Законами о социальных гарантиях сотрудникам некоторых органов исполнительной власти ранее уже были предусмотрены аналогичные санкции в отношении действий членов семьи сотрудников. Об указанной тенденции свидетельствует и редакция п.1 ст.4 Закона "О социальных гарантиях", в соответствии с которой право на единовременную социальную выплату может быть реализовано один раз за весь период государственной службы, в том числе службы в органах внутренних дел [10].
Таким образом, удовлетворение потребности в жилище наиболее тесно связано с уровнем экономики государства, наличием свободных средств, которые государство может позволить перенаправить на решение жилищных проблем граждан. Следовательно, масштабность программ государства по удовлетворению права граждан на жилище будет предопределена эффективной экономической политикой государства: гарантируя право на жилище, государство исходит из экономической возможности и адресно определяет группы, имеющие право на получение финансовой поддержки, кроме того, оно же закрепляет условия ее получения [21, с.23-24]. К сожалению, такой подход законодателя не всегда учитывает всю совокупность юридических фактов, влияющих на возможность для сотрудника полиции осуществить свои жилищные права, а также все виды правовых норм, регулирующих указанные отношения, включая, наряду с нормами жилищного права, нормы гражданского и семейного права. Следует указать, что с подобными проблемами признания нуждающимися в обеспечении жилыми помещениями сталкиваются и военнослужащие, однако в настоящее время в связи с введением новой системы жилищного обеспечения в виде накопительно-ипотечной системы [8] эти проблемы постепенно утрачивают свою актуальность и им на смену приходят иные вопросы, которые также нуждаются в освещении и изучении.
Литература
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (в ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст.4398.
2. Декларация прав и свобод человека и гражданина: утв. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 22.11.1991 № 19201 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст.1865.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч.1: Федеральный закон от 30.11.1994 № 51ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст.3301.
4. Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2004 № 188ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 1 (ч.1). Ст.14. Раздел II.
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 № 195ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч.1). Ст.1.
6. Семейный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.1995 № 223ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 1. Ст.16.
7. О статусе военнослужащих: Федеральный закон от 27.05.1998 № 76ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Ст.2331.
8. О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих: Федеральный закон от 20.08.2004 № 117ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 34. Ст.532.
9. О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 № 3ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст.900.
10. О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 19.07.2011 № 247ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 30 (ч.1). Ст.4595.
11. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 04.11.2014 № 342ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 45. Ст.6152.
12. О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 25.06.1993. № 5242I // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 32. Ст.1227.
13. Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 17.07.1995 № 713 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст.2939.