2. ВЛИЯНИЕ ЛЕСОЗАЩИТНЫХ ПОЛОС НА РЫБОПРОДУКТИВНОСТЬ ВОДОЕМОВ
2.1 Защитные леса и их роль в сохранении водных биологических ресурсов
Леса выполняют важные защитные функции, в том числе водо- и рыбоохранные, значима и их санитарно-гигиеническая, рекреационная роль, а климаторегулирующее значение покрытой лесами обширной территории России носит глобальный характер. Лесное законодательство и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие лесные отношения, основаны на принципе сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого гражданина страны на благоприятную окружающую среду.
Ключевая роль, которую играют все виды лесов в поддержании экологических процессов и равновесия посредством защиты уязвимых экосистем, водосборных районов и пресноводных ресурсов, в сохранении биоразнообразия и биологических ресурсов, источников генетического материала, а также в фотосинтезе, отмечена в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию 3-14 июня 1992 года), учтена в решениях Конвенции о биологическом разнообразии, в том числе в Стратегическом плане в области сохранения и устойчивого использования биоразнообразия на 2011-2020 годы и целевых задачах по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия.
Основным механизмом обеспечения разных экосистемных функций лесов, в том числе защитных и средоподдерживающих, является выделение защитных и особо защитных участков лесов, как это предусмотрено статьями 10, 12 и 102-107 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс). В части сохранения водных биологических ресурсов (в формулировке Федерального закона Российской Федерации от 20 декабря 2004 года №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов») в Лесном кодексе выделена только одна категория защитных лесов: нерестоохранные полосы лесов.
Нерестоохранные полосы лесов появились ещё в советский период и считаются важнейшим средством согласования интересов охраны водных, биологических (рыбных) ресурсов и лесопользования. Их устойчивость необходима для регулирования и поддержания благоприятных условий воспроизводства и обитания водных биологических ресурсов преимущественно во внутренних водных объектах (пресных) рис. 2.1.1.
Рисунок 2.1.2 - Лесозащитная полоса вдоль водоёма
Великая Отечественная война и период послевоенного восстановления страны, безусловно, сказались на состоянии лесного хозяйства, в том числе и водоохранных лесов. Для ликвидации нанесённого ущерба нерестилищам и запасам водных биоресурсов Постановлением СМ СССР от 15 сентября 1958 года №1045 «О воспроизводстве и об охране рыбных запасов во внутренних водоёмах СССР» (это постановление действует в части, не противоречащей Федеральному закону Российской Федерации «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов») утверждено Положение об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоёмах СССР, в котором введено понятие «запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб». В этих полосах запрещалась заготовка древесины, за исключением некоторых видов рубок. Позднее несколькими решениями органов власти союзных республик и отдельных регионов были утверждены перечни водоемов, вокруг которых подобные полосы создавались при проведении лесоустройства. Их выделяли с целью создания благоприятных условий для нереста ценных промысловых видов рыб, сохранения и обеспечения полноводности и чистоты водоемов.
Перечень нерестовых рек и озер был значительно шире перечня рек, озер и других водных объектов, на которых были установлены запретные полосы лесов. Согласно Инструкции о порядке отнесения лесов к категориям защитности (утверждена приказом Государственного комитета СССР по лесному хозяйству от 24 сентября 1979 года №157) к запретным полосам лесов, защищающим нерестилища ценных промысловых рыб, относятся леса, расположенные по берегам рек, озер и других водных объектов, являющихся местами нереста ценных промысловых рыб, примыкающие непосредственно к руслу реки или берегу водоема, а при безлесной пойме - к пойме реки. Их ширина составляла 500-1200 м и зависела от проведения границ лесных кварталов при лесоустройстве. В отдельных случаях запретные и нерестоохранные полосы лесов совпадали по ширине, иногда последние были значительно уже первых, или же нерестоохранные полосы устанавливали отдельно от запретных, с присвоением им самостоятельного статуса. В соответствии с Постановлением СМ СССР от 17 ноября 1978 года №932 «Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с введением в действие Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик» к запретным полосам лесов, защищающим нерестилища ценных промысловых рыб, относили также леса, находящиеся ближе 3 км от берега водоема в районах расположения заводов и хозяйств по разведению осетровых и лососевых видов рыб. Ходатайства о выделении запретных полос лесов, защищающих нерестилища ценных промысловых рыб, возбуждались государственными органами рыбного хозяйства (рыбной промышленности) СССР с участием государственных органов по регулированию использования и охране вод СССР.
Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 марта 1989 года №91 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в Российской Федерации» (редакция от 27 декабря 1994 года) вокруг акваторий рек, озер и водохранилищ выделялись водоохранные зоны. В зависимости от протяжённости рек установлены следующие нормы: при длине реки от истока 101-200 км ширина зоны составляла 300 м, при длине 201-500 км - 400 м, при длине более 500 км - 500 метров.
С целью исправления «технической ошибки» - в перечне категорий защитных лесов (ст. 102 утверждённого в декабре 2006 года Лесного кодекса) отсутствовало понятие «нерестоохранные полосы лесов» - был принят Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2008 года №143-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации”», в соответствии с которым запретные полосы лесов по берегам водных объектов и нерестоохранные полосы лесов были включены в категорию ценных лесов.
На момент принятия нового Лесного кодекса площадь полос лесов, защищающих нерестилища ценных промысловых рыб, составляла 56 205 тыс. га. К 2014 году эта площадь достигла 56 803 тыс. га (20,4% площади всех защитных лесов, или 4,9% площади всего лесного фонда), таким образом, площадь нерестоохранных полос лесов довольно стабильна, несмотря на значительные изменения площади земель лесного фонда за этот период.
Нерестоохранные полосы лесов в силу довольно серьёзных ограничений на рубки леса во многих случаях сейчас представляют собой малонарушенные леса, не подвергавшиеся значимым антропогенным воздействиям. В большинстве административных субъектов Российской Федерации это, по сути, те немногие лесные участки (помимо особо охраняемых природных территорий), которые представляют собой важнейший элемент экологического каркаса нарушенных территорий, поддерживающий устойчивость лесных экосистем и их биоразнообразие, а также выполняют рыбохозяйственные нерестоохранные функции.
В то же время в 2008 году в результате внесённых Федеральным законом Российской Федерации от 20 декабря 2004 года №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» поправок в Лесной кодекс полный запрет на заготовку древесины в нерестоохранных полосах лесов был снят и были введены ограничения только на сплошные рубки. Принятие этих поправок привело к резкому увеличению объёмов рубок в нерестоохранных полосах лесов, передаче их в аренду для заготовки древесины. В связи с этим инициирован процесс подготовки предложений в законодательство Российской Федерации, которые в соответствии с п. 1, в перечне поручений Президента РФ по итогам заседания президиума Госсовета Российской Федерации 11 апреля 2013 года должны ограничить промышленную вырубку защитных лесов.
К настоящему времени в Государственной думе Российской Федерации прошёл первое чтение проект федерального закона, реализующего названное поручение, но в отношении сохранения нерестоохранных полос лесов есть серьёзные риски ухудшения ситуации. Проектом ФЗ (и соответствующим пунктом проекта Лесоустроительной инструкции) предусматривается отмена ранее существовавших нерестоохранных полос и приравнивание их к участкам, устанавливаемым в соответствии с законодательством о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, то есть к рыбоохранным зонам или рыбохозяйственным заповедным зонам. В п. 12 проекта предложена следующая формулировка критериев отнесения лесов к нерестоохранным полосам: нерестоохранные полосы лесов (леса, расположенные в границах рыбоохранных зон или рыбохозяйственных заповедных зон, установленных в соответствии с законодательством о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов).
Если эта формулировка будет принята, возникнут значительные риски для целевых функций, существующих нерестоохранных полос лесов. Неизбежно значительно сократится ширина нерестоохранных полос лесов, прилегающая к водным объектам (ширина рыбоохранных зон совпадает с шириной водоохранных зон и составляет 50-200 м (для побережья моря - 500 м), тогда как ширина существующих нерестоохранных полос лесов - 0,5-3,0 км).
Возможность создания рыбоохранных зон установлена ст. 48 Федерального закона от 20 декабря 2004 года №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Порядок их создания определён Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 2008 года №743 «Об утверждении Правил установления рыбоохранных зон». В соответствии с этим документом решение о создании рыбоохранных зон принимает Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство). Ширина рыбоохранных зон может быть установлена в пределах от 50 до 200 м (для побережья моря - 500 м) в зависимости от важности присвоенной тому или иному водному объекту рыбохозяйственной категории. Также утверждён перечень ограничений хозяйственной деятельности в рыбоохранных зонах, который точно дублирует таковой для водоохранных зон и прибрежных защитных полос (п. 15 ст. 65 Водного кодекса РФ). Этот перечень не предусматривает ограничений на рубку леса. Официального подтверждения об установлении рыбоохранных зон во всех регионах России нет. В настоящее время на сайте Росрыболовства доступна информация об утверждённом списке водных объектов и ширине рыбоохранных зон только для шести субъектов Российской Федерации (Республики Адыгея, Республики Алтай, Алтайского края, Амурской, Астраханской и Архангельской областей).
Возможность создания рыбохозяйственных заповедных зон установлена ст. 49 Федерального закона от 20 декабря 2004 года №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», а правила их образования утверждены Постановлением Правительства РФ от 5 октября 2016 года №1005 «Об утверждении Правил образования рыбохозяйственных заповедных зон». Полномочия по образованию рыбохозяйственных заповедных зон отнесены к ведению Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. В соответствии с правилами границы и режим для каждой рыбохозяйственной заповедной зоны устанавливаются индивидуально, в том числе может быть запрещена и рубка лесных насаждений. По площади рыбохозяйственные заповедные зоны могут быть больше рыбоохранных зон, но пока ни одной рыбохозяйственной заповедной зоны на территории страны не создано и перспективы их организации неясны. Кроме того, рыбохозяйственные заповедные зоны устанавливаются только для видов (групп видов) рыб, включённых в Перечень особо ценных и ценных видов водных биоресурсов, отнесённых к объектам рыболовства (утверждён приказом Росрыболовства от 16 марта 2009 г. №191), доля уловов которых не превышает 10% общего вылова водных биоресурсов во внутренних водоёмах России. Основная же часть водных биоресурсов, обеспечивающая уловы, оказывается незащищённой ни нерестовоохранными лесами, ни рыбохозяйственными заповедными зонами.
Таким образом, в случае принятия новых критериев установления нерестоохранных полос лесов их площадь будет значительно сокращена, что может привести к ухудшению состояния нерестилищ промысловых рыб и потере значимости нерестовых водных объектов, деградации отдельных популяций водных биоресурсов, снижению их продуктивности, а в итоге - к сокращению объёмов их добычи в рамках промышленного и других видов рыболовства. Существующие рыбоохранные зоны не смогут в полной мере выполнять функцию сохранения полос лесов в прибрежной зоне водных объектов рыбохозяйственного значения высшей категории, где происходит нерест ценных и особо ценных биоресурсов.
Для окончательного решения вопроса требуется проведение дополнительных исследований существующих экологических функций нерестоохранных полос лесов, связей между состоянием лесов, рыбопродуктивностью, водным режимом рек и лесохозяйственной деятельностью.
По результатам этих исследований необходимо внести изменения в законодательство о водных биологических ресурсах и лесное законодательство, и при этом выработать оптимальное нормативное решение, обеспечивающее сохранение нерестовых функций водных объектов. До разработки этого решения предлагается не менять критерии установления нерестоохранных полос лесов с сохранением их фактических на текущий момент площади, ширины и мест распределения.