Ограничения профессиональной деятельности для творческих работников СМИ в качестве кандидатов на выборах
В пункте 1 статьи 40 ФЗ № 67-ФЗ указано, что «кандидаты, являющиеся должностными лицами, журналистами, другими творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения»11. В пункте 5 описаны способы использования самих преимуществ, среди которых к работникам СМИ напрямую относятся: доступ или его обеспечение к государственным и муниципальным СМИ в обход такого же равного доступа другим кандидатам, а также обнародование любых агитационных материалов в период избирательной кампании, референдума в СМИ, оплаченных не из средств избирательного фонда.
Также, в соответствии с частью второй статьи 40 ФЗ № 67-ФЗ, говорится об ограничении для интересующих нас субъектов, которые «на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей»12. На практике такие кандидаты, как правило, берут отпуск, который продолжается в течение срока проведения выборов13.
Более того, журналисты и «другие творческие работники СМИ», зарегистрированные как кандидаты либо являющиеся их доверенными лицами либо уполномоченными представителями кандидатов или избирательных объединений, помимо приостановления своей трудовой деятельности в СМИ, должны воздержаться от освещения избирательной кампании и в других СМИ. Причем запрет «распространяется только на избирательную тематику и не препятствует творческим выступлениям и публикациям журналистов по другим проблемам»14. Комитет Министров Совета Европы с такой точкой зрения не согласен, что можно проследить по Рекомендации № R (99) 15 Комитета Министров государств- членов о мерах по освещению избирательной кампании средствами массовой информации, принятой Комитетом Министров от 09.09. 1999 года на 678 встрече заместителей министров (далее - Рекомендация № R (99) 15)15. Раздел 2 Рекомендации № R (99) 15 в п.3 акцентирует внимание на том, что особое внимание должно уделяться как раз тем программам в СМИ, которые хотя и напрямую не связаны с освещением избирательной компании, в отличие от новостных и иных схожих программ, но способны так или иначе повлиять на мнение избирателей, что очень важно в контексте баланса между справедливыми, честными выборами и высокой социальной ролью журналистики в демократическом обществе, свободной от какого-либо влияния и заинтересованности, в том числе политической. Учитывая авторитет международных стандартов при формировании национального законодательства для стран-участниц Совета Европы (в том числе РФ), вышеуказанное положение Рекомендации № R (99) 15 видится недооцененным в рамках избирательного законодательства РФ. На практике это порождает некоторые дополнительные злоупотребления, о которых речь пойдет далее.
Практика злоупотреблений в избирательном праве со стороны творческих работников СМИ в статусе кандидатов: проблемы и тенденции
Несмотря на имеющиеся запреты, судебная практика показывает, что попытки совмещения кандидатского статуса с профессиональной деятельностью в СМИ существуют. Подобное происходит периодически и, как правило, контролируется и пресекается кандидатами-конкурентами на уровне предвыборной «гонки».
Суды в таких спорах обращают внимание на контекст публикаций, если спор касается их агитационного характера, а также на момент вступления в силу ограничений, как это было в споре по делу № 33-1289/201116 между кандидатами-конкурентами, один из которых был главным редактором газеты «Знамя Труда» и по совместительству пишущим автором в этом же издании. Конкурент настаивал на том, что подготовленные им агитационные публикации вышли в период избирательной кампании, тогда как законом это запрещено. Ленинградский областной суд установил, что публикации были сделаны до момента регистрации главного редактора кандидатом, что не представляет собой нарушения. В деле № 33-9370/201317 Волгоградский областной суд также отклонил жалобу кандидата-заявителя к телеведущему авторской программы на телеканале «Viasat ТВ 1000» «Горожане хотят знать», обратив внимание на дату выхода выпуска спорной программы - до вступления в силу ограничений. А относительно агитационного характера спорного выпуска суд дополнительно учел и то, что программа, в которой телеведущий активно и открыто высказывал собственное мнение о действующей власти, выходила в эфир на протяжении десяти лет. Спорный выпуск лишь информировал избирателей о предстоящих выборах, что не является нарушением с точки зрения избирательного законодательства. Следовательно, любое «выражение предпочтения» кандидатам и партиям в данном выпуске «является не чем иным, как разновидностью выражения мнений», а потому незаконное обвинение в таком действии в отношении профессиональной деятельности представителей СМИ «означало бы ограничение свободы выражения мнений и нарушение свободы массовой информации (статья 29, части 1, 3 и 5 Конституции Российской Федерации)»18.
Таким образом, любая деятельность работника СМИ по информированию избирателей о предстоящих выборах, совершенная им в СМИ до момента регистрации в качестве кандидата в РФ и не представляющая собой незаконную агитацию, не может расцениваться как нарушение избирательного законодательства. Греческое законодательство о выборах в этом плане еще более последовательно предусматривает строгое ограничение по сроку в тридцать три месяца, для того чтобы государственный служащий (и приравненный к нему субъект) мог оставить свой пост не менее чем за указанный срок для пресечения любой возможности злоупотреблений или использования должностных полномочий с его стороны, заранее понимая свои возможности для злоупотреблений19.
Подобные споры также рассматриваются территориальными избирательными комиссиями (далее - ТИК). В 2017 г. на выборах в Тверскую городскую Думу произошел спор между конкурентами-кандидатами, один из которых также был главным редактором газеты «Местное время. Тверь» (Д. В. Фадеев). Фадеев опубликовал в газете собственную статью «Очернители», содержащую агитационный материал в пользу своей партии. Депутат-конкурент настаивал на незаконности указанной публикации, поскольку она вышла в период избирательной кампании. Спор рассматривала рабочая группа ТИК Московского района города Твери по информационным спорам и иным вопросам информационного обеспечения выборов, которая в итоге признала статью агитационной в нарушении подпунктов «б»-«е» пункта 2 статьи 45 Избирательного кодекса Тверской области, где говорится о неоднократности подобных публикаций как о важном критерии для признания нарушения. Поскольку вышла только одна незаконная агитационная публикация, Фадеева не сняли с выборов. Спор больше интересен аргументацией самого Фадеева относительно должного приостановления своей журналисткой деятельности на период избирательной кампании. Он утверждал, что не имеет никакого отношения к публикации, а его авторство - всего лишь бренд, под которым публикуются материалы разных авторов в выделенной рубрике20. Очевидно, что налагаемые избирательным законодательством запреты на кандидатов из сферы СМИ работают точечно, ведь никто не может гарантировать, что после временного отстранения такого кандидата от работы в СМИ он не сможет или не станет использовать свой профессиональный ресурс для целей предвыборной борьбы. Получается, что перечень злоупотреблений должностным положением со стороны работников СМИ выходит за рамки диспозиции нормы ФЗ № 67-ФЗ (п. 5 ст. 40). Это означает, что норму нельзя считать «рабочей» и актуальной для реального положения дел, учитывая при этом и размытость статуса «иные творческие работники СМИ». Заявление г-на Фадеева о личном бренде затрагивает серьезный исследовательский вопрос: насколько эффективны формальные ограничения, установленные законом для работников СМИ, реализующих свое пассивное избирательное право, если на практике их нарушения представляют собой не только злоупотребления, которые прописаны в законе, но и альтернативные варианты профессиональных злоупотреблений. Например, нарушение этического кодекса журналиста в части непредвзятости и достоверности распространяемой информации. Или такие злоупотребления, которые могут вытекать из приемов политического маркетинга с использованием в интересах партии медийного образа ведущего-кандидата.
При этом вышесказанное не оспаривает необходимость и справедливость таких ограничений, но ставит новые задачи по изучению нестандартных форм злоупотреблений и выработке эффективных механизмов борьбы с ними.
В некоторых же спорных ситуациях все разрешается неформальным способом. В 2017 г. в ТИК Московского района города Твери один из споров как раз разрешился неформально. Телеведущего программы «Местное время. Тверь» на телеканале ВГТРК-Тверь Алексея Григоращенко как кандидата на выборах в Тверскую городскую Думу попросили предоставить документы, подтверждающие его отпуск на время участия в выборах. Телеведущий же не считал нужным приостанавливать свою деятельность, поскольку, по его мнению, ограничения его как ведущего не касались21. Несмотря на очевидность статуса «творческого работника СМИ» у ведущего, на практике возникают подобные недопонимания. Ведущие-кандидаты также стремятся обойти существующие ограничения для сохранения участия в телепрограмме, причитающихся рейтингов и публичности, считая, что не подпадают ни под одну из категорий, указанных в законе. Мы полагаем, что они заблуждаются или намеренно лукавят, поскольку нет оснований не считать их творческими работниками СМИ, а иногда даже журналистами, особенно если речь идет об авторской программе или прямых эфирах. Несмотря на то что законодатель на них прямо не указывает, он их явно подразумевает. На это есть причины.
Закон к тому же не запрещает продолжать телеведущему оплачиваемую «творческую деятельность»22 после избрания, хотя и существуют риски злоупотребления полномочиями уже после избрания в депутаты: использование телевизионной трибуны для лоббирования интересов партии, использование административного ресурса при запросе информации, отсутствие объективности и достоверности в подготавливаемых материалах и сообщениях и т. п. За последние годы занятие государственных должностей (в том числе выборных) отечественными телеведущими стало популярным, при этом не все из них прекращают договоры с телеканалами. К примеру, депутаты Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации VII созыва, бывшие телеведущие «Первого канала» и «России 1» Петр Толстой, Евгений Ревенко, Инга Юмашева в 2016 г. в результате избрания расторгли контракты с телеканалами. Автор и ведущий политической программы «Международное обозрение» на телеканале «Москва 24» Евгений Примаков, несмотря на занятие выборной должности, продолжает ее выпуски. Бывший депутат Государственной Думы, глава комиссии по информационной политике в Совете Федерации Алексей Пушков - телеведущий аналитической программы «Постскриптум» на телеканале «ТВЦ» - также совмещает государственную должность с работой над авторской телепрограммой. В результате возникает ситуация, при которой происходит смешение социальных и правовых статусов журналиста и депутата в органах власти, что порождает ряд противоречий. Если не на законодательном уровне, то на этическом точно. Очевидно, что с развитием информационного общества вопрос этики в целом выходит на новый уровень. Развитие каналов коммуникации власти с обществом идет стремительно, в том числе с использованием традиционных СМИ, новых медиа и медийных лиц. В условиях возможности политической пропаганды возрастает роль медийного саморегулирования. В настоящее время ведутся активные дискуссии на международном уровне относительно вопроса развития и совершенствования деятельности института саморегулирования. В Докладе ЮНЕСКО за 2017-2018 гг. «Мировые тренды свободы выражения мнения и развития медиа» (World Trends in Freedom of Expression and Media Development. Global report 2017/2018 - далее Доклад ЮНЕСКО)23 говорится об эффективности работы органов саморегулирования в странах Западной Европы, причиной чего стал отказ от процедур регистрации и лицензирования СМИ, что изначально повлияло на высокую самоорганизацию самих СМИ и органов саморегулирования, создаваемых для защиты важных конституционных ценностей свободы слова и информации в деятельности СМИ. В целом Доклад ЮНЕСКО поднимает актуальные вопросы саморегулирования в странах, которые пошли по иному пути развития и вынуждены на сегодняшний день создавать авторитетные, эффективные и независимые от государственного воздействия и контроля органы. На сегодняшний день в России существует орган медийного саморегулирования - Общественная Коллегия по жалобам на прессу (далее - Коллегия), и она действительно вносит большой вклад в формирование качественной журналистики в России. Очевидно, что злоупотребления со стороны работников СМИ, выступающих в статусе кандидатов или депутатов, также должны рассматриваться Коллегией в силу некоторой правовой неопределенности, которая сложилась вокруг исследуемого вопроса. Однако анализ показал, что из 194 решений, принятых Коллегией в период с 2005 по 2019 гг., только три жалобы касаются неэтичного поведения журналистов в период избирательной кампании24, а все остальные - освещения избирательной кампании в СМИ (то есть не связаны с выдвижением журналистов в кандидаты на выборах). Проблема в том, что - при явной пользе деятельности Коллегии - ее авторитет в обществе недооценен, а исполнение ее решений на сегодняшний день носит исключительно добровольный характер, поскольку конкретные санкции не применяются из-за отсутствия у Коллегии полномочий судебной власти по закону. В этом и заключается главная проблема положения подобного арбитража в условиях общества, которое только начинает стремиться к демократическим механизмам существования и саморегуляции.
Выводы и заключения
Итак, мы выяснили, что под «другими творческими работниками СМИ» имеются в виду в первую очередь ведущие, а также некоторые работники СМИ, чей творческий труд подразумевает непосредственное и прямое участие в производстве материалов СМИ, а также выражение собственного мнения через разные формы творчества. Столь широкая трактовка, на наш взгляд, связана со стремлением минимизировать возможные злоупотребления количественно, за счет увеличения субъектного состава, способного нести ответственность в рамках избирательного законодательства. Практика же показывает, что основными субъектами нарушений в исследуемой сфере являются ведущие и журналисты, реже - главные редакторы.
Нечеткость определения «иные творческие работники СМИ» по ФЗ № 67-ФЗ порождает ряд злоупотреблений, как прямо прописанных в законе, так и альтернативных - злоупотреблений в статусе кандидата. Последние могут выражаться в нарушении журналистами норм профессиональной этики. В этой связи необходим поиск новых инструментов обнаружения и пресечения таких злоупотреблений. Перспективным направлением видится повышение авторитета органов местного самоуправления в РФ, повышение роли и авторитета решений, принимаемых профессиональным сообществом.
Анализ практики показал, что имеющиеся в ФЗ № 67-ФЗ ограничения для работников СМИ, совмещающих профессиональную деятельность в СМИ со статусом кандидата на выборах, работают точечно, оставляя почву для появления новых форм злоупотреблений, которые остаются безнаказанными и способны негативно влиять, прежде всего, на качество и роль журналистики в обществе, на возможность доступа избирателей к достоверной информации, на соблюдение принципа проведения честных и справедливых выборов в демократическом обществе.
По результатам интервью25 можно сделать вывод, что ряд споров, связанных с совмещением статуса работника СМИ с кандидатским статусом, зачастую не доходит до процедурных их разрешений в ТИК или судах в силу сложившейся политической тактики давления внутри самой институции. Среди зафиксированных судебных споров большинство связано именно с телеведущими-кандидатами, и ни у конкурентов, ни у судов не вызывает сомнения справедливость требуемых от них законом обязательств по временному прекращению профессиональной деятельности в СМИ на период избирательной кампании.
Примечания
1 Интервью автора с уполномоченным избирательного объединения «Региональный отдел Политической партии «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» в Тверской области», в настоящее время - помощником депутата ГДФС РФ Чепы А. В. по работе в Тверской области, Тихомировым Алексеем Александровичем. 2018. Окт.