Статья: Структура управления агропромышленным комплексом СССР во второй половине 1970-х – начале 1980-х гг.

Структура управления агропромышленным комплексом СССР во второй половине 1970-х - начале 1980-х гг.

Гаркуша Екатерина Александровна

Московский государственный областной

социально-гуманитарный институт, г. Коломна

В статье рассматривается структура управления сельскохозяйственным производством и смежными отраслями хозяйства во второй половине 1970-х - начале 1980-х годов. Особое внимание уделяется недостаткам системы управления агропромышленным комплексом: отсутствию необходимой централизации системы управления агропромышленным производством, параллелизму, дублированию управленческих функций на уровне политических органов, громоздкому управленческому аппарату. Анализируются основные предложения и проекты данного периода по перестройке и реформированию сложившейся системы управления.

Ключевые слова и фразы: сельское хозяйство; агропромышленный комплекс (АПК); аграрная политика; совершенствование структуры АПК; управленческий аппарат.

MANAGEMENT STRUCTURE OF AGRO-INDUSTRIAL COMPLEX OF THE USSR IN THE SECOND HALF OF THE 1970S - AT THE BEGINNING OF THE 1980S

Garkusha Ekaterina Aleksandrovna

Moscow Region State Institute of Humanities and Social Studies, Kolomna

In the article the management structure of agricultural production and closely-related branches of economy in the second half of the 1970s - at the beginning of the 1980s is considered. Special attention is paid to the drawbacks of the system of agroindustrial complex management: the absence of the necessary centralization of the management system of agro-industrial complex, parallelism, the duplication of managerial functions at the level of political bodies, cumbersome executive personnel. The main suggestions and projects of that period on the reorganization and reformation of the prevalent management system are analyzed.

Key words and phrases: agriculture; agro-industrial complex; agrarian policy; improvement of agro-industrial complex structure; executive personnel.

По мере развития агропромышленной интеграции в СССР 1960-х - 1970-х гг. вс? более назревала необходимость реорганизации системы управления сельхозпроизводством и смежными отраслями. Прич?м выработка оптимальной модели такой реорганизации требовала кардинального пересмотра всего механизма функционирования управленческих органов АПК как в центре, так и на местах, перестройки его в соответствии с меняющимися экономическими реалиями. В этом смысле десятая пятилетка могла стать своеобразной исторической развилкой в судьбе отечественного агропрома, когда принимаемые решения определяли его судьбу на длительную перспективу. Поэтому анализ структуры управления данной сферой накануне реализации Продовольственной программы 1982 г. и последующих перестроечных преобразований и сегодня занимает одно из центральных мест в аграрно-исторических исследованиях [2; 3; 5; 7].

Агропромышленный комплекс представляет собой производственно экономическую совокупность отраслей народного хозяйства, непосредственно участвующих во всех стадиях производства сельскохозяйственной продукции, ее хранении, переработке и доведении до конечного потребителя. Структура АПК охватывает три основные отрасли. В первую входят предприятия, выпускающие машины и оборудование для нужд сельского хозяйства, перерабатывающей промышленности, а также предприятия по производству удобрений и средств защиты растений от вредителей. Вторую отрасль представляют непосредственно предприятия сельского, лесного и рыбного хозяйств. К третьей сфере относятся предприятия по переработке, хранению, транспортировке и продаже готовой продукции [1, с. 14-15].

В период 1960-х - начале 1980-х гг. (до начала реализации Продовольственной программы 1982 года) не существовало единого органа управления всеми отраслями агропромышленного комплекса. Структура управления представляла собой целый конгломерат различных министерств и ведомств, которые не были формально объединены под началом единого управленческого органа (Табл. 1).

управление агропромышленный комплекс

Таблица 1.

Схема структуры министерств и ведомств СССР, непосредственно или функционально входящих в народнохозяйственный АПК СССР (60-80-е гг.) [9, с. 211]

Проведением государственной политики во втором звене (блоке) АПК занималось Министерство сельского хозяйства СССР. В его обязанности входило общее руководство развитием аграрного сектора. Работой по управлению сельскохозяйственным производством совместно с Министерством сельского хозяйства СССР занимался Госплан СССР, который определял контрольные цифры по основным показателям развития сельского хозяйства, объемам капитальных вложений и т.д. На основе этих цифр Министерство сельского хозяйства СССР разрабатывало проект развития сельского хозяйства для различных министерств и ведомств союзных республик, а также для предприятий и организаций различных уровней подчинения. План развития, составленный Министерством сельского хозяйства СССР на основе контрольных цифр Госплана, доводился до органов союзных республик, а далее до нижестоящих сельскохозяйственных органов. Совместно с Госпланом СССР Министерство сельского хозяйство также определяло потребности колхозов и совхозов в кредитах, выделении им финансовых ресурсов и т.д. [4, с. 215]. Стоит отметить, что в процессе планирования не учитывались реальные возможности колхозов и совхозов, система планирования основывалась не на основе реального положения дел в отрасли, а только на желании руководящих органов ставить перед сельскими тружениками явно невыполнимые задачи [8, с. 167].

В рассматриваемый период Министерство сельского хозяйства СССР решало весь комплекс основных вопросов колхозно-совхозного производства. Оно, в частности, разрабатывало и утверждало типовые договоры колхозов и совхозов с предприятиями и организациями, предложения по оплате труда сельскохозяйственных работников. Такая система управления лишала колхозы и совхозы любой самостоятельности не только по основополагающим вопросам, но и по вопросам, касающимся только местного уровня управления производством.

В целях совершенствования существующей системы управления сельскохозяйственным производством, на Третьем Всесоюзном съезде колхозников были созданы Советы колхозов, которые на протяжении 1970-х годов управляли колхозным производством. Их деятельность строилась на основе принятых правительством в 1971 году Положении о Союзном совете колхозов и примерных положений о советах колхозов союзных и автономных республик, кра?в, областей и районов. На практике они осуществляли только лишь совещательные функции. Возглавлял союзный Совет колхозов министр сельского хозяйства СССР, республиканский - министр сельского хозяйства республики, областные и районные Советы - начальники управлений сельского хозяйства соответствующего уровня [4, с. 216]. Последние играли главную роль на низовом уровне, осуществляя руководство деятельностью колхозов и совхозов на местах.

Таким образом, сосредоточив в своих руках всю полноту власти в сфере планирования и распределения различных ресурсов, Министерство сельского хозяйства, независимо от Советов колхозов, имело возможности для контроля сельскохозяйственного сектора АПК и влияния на него, что в свою очередь негативно сказывалось на развитии последнего. Существовавшая система управления порождала параллелизм органов управления и не учитывала местные особенности развития сельскохозяйственного производства.

В сфере управления другими звеньями агропромышленного комплекса (блок I и блок III) существовало множество отраслевых министерств и ведомств, с достаточно узкой компетенцией. В сфере производства средств производства следует выделить союзные министерства тракторного и сельскохозяйственного машиностроения, сельского строительства, мелиорации и водного хозяйства и др. В сфере транспортировки, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции функции управления делили между собой Министерство заготовок СССР, Министерство пищевой промышленности СССР, Министерство торговли СССР. Каждое из этих министерств имело в подчинении собственные органы управления на нижестоящих уровнях, которые в свою очередь не подчинялись какому-либо единому органу, в том числе и Министерству сельского хозяйства СССР.

Как следует из представленной выше схемы, структура управлением агропромышленным производством и связанными с ним отраслями была достаточно громоздкой, и вследствие этого малоэффективной. Ведомственная разобщенность приводила к серьезным недостаткам во всех сферах агропромышленного комплекса, которые проявлялись в невозможности решения комплексных вопросов развития АПК, отсутствии ответственности за конечные результаты, порождала параллелизм и дублирование органов управления.

Негативное влияние на всю структуру управления также оказывал и постоянно раздувающийся управленческий аппарат, численность которого не соответствовала реальным потребностям в количестве специалистов аппарата управления. Так, с 1970 по 1980 гг. прирост численности работников аппарата государственного и хозяйственного управления четырех министерств сельскохозяйственного профиля СССР составил примерно 125 тыс. человек, то есть увеличился почти на 63%. В ряде областей на одного специалиста Минсельхоза, работающего на производстве, приходилось в среднем по 0,7 аппаратного специалиста, а на каждого инженера-производственника - два инженера-управленца [9, с. 210]. Создание различных управленческих организаций, расположенных в краевых, областных и районных центрах, вызвало большой отток высококвалифицированных кадров из хозяйств, ослабляя, таким образом, основное звено сельскохозяйственного производства - колхозы и совхозы [8, с. 167].

Кроме отраслевой структуры управления народным хозяйством важную роль в решении вопросов АПК выполнял аппарат ЦК КПСС и его подразделения в различных регионах. В 1970-е гг. он выполнял координирующую функцию и являлся центральным звеном системы управления. В составе партийных органов в указанный период действовали отделы управления народным хозяйством, сформированные по отраслевому принципу (например, отделы сельского хозяйства крайкомов и обкомов партии, отделы легкой и пищевой промышленности и т.д.). Все текущие вопросы сельского хозяйства решались в рабочем порядке (исполнители ставились в известность о принятом решении). По более важным и основополагающим вопросам Центральный комитет и нижестоящие комитеты принимали соответствующие постановления директивного характера, которые впоследствии спускались на места и там должны были беспрекословно выполняться.

Стоит отметить, что эффективность партийной системы управления агропромышленным комплексом СССР была невысока. Утвердилась жесткая регламентация хозяйственной деятельности колхозов и совхозов, а также предприятий связанных с сельскохозяйственным производством, что несомненно негативным образом сказывалось на развитии сельского хозяйства страны.

В этих условиях во второй половине 1970-х годов появляются первые конкретные предложения по вопросам совершенствования системы управления агропромышленным комплексом СССР. Так, в апреле 1979 г., в ЦК КПСС поступили конкретные предложения по совершенствованию системы управления АПК, разработанные отделом экономики АН СССР «О совершенствовании экономического механизма в системе агропромышленного комплекса» [4, с. 305]. В подготовке данного документа принимали участие В. А. Тихонов, М. Я. Лемешев, Б. З. Мильнер, Г. И. Шмелев, И. И. Лукинов. Основная мысль авторов сводилась к признанию необходимости поэтапной трансформации существующей системы управления агропромышленным комплексом СССР. «На первом этапе, - считали они, - может быть создана Комиссия Президиума Совета Министров СССР по аграрно-промышленному комплексу, в функции которой входит: координация деятельности всех министерств и ведомств - участников АПК по разработке и реализации агропромышленных программ; разработка схем развития основных подкомплексов и звеньев АПК; проведение единой научно-технической политики; согласование цен на продукцию взаимосвязанных отраслей; разработка предложений по структуре капительных вложений по отраслям АПК; разработка системы подготовки управленческих кадров для АПК; организация правовой регламентации деятельности органов АПК и развитие межотраслевых систем информации для принятия решений. На уровне союзных республик, АССР, краев и областей целесообразно создание аналогичных органов управления. На районном уровне должны получить дальнейшее развитие основные формы межхозяйственной кооперации и интеграции» [Там же, с. 303-304].

После рассмотрения этих предложений сельскохозяйственный отдел ЦК КПСС вынес решение о преждевременности их реализации на практике. Заметим, что на данном этапе развития системы управления АПК, несмотря на многочисленные проблемы системного характера в сельскохозяйственном производстве, меры по его хотя бы частичному реформированию постоянно откладывались.

Вопросами управления агропромышленным комплексом занимался также советский и российский ученый А. А. Никонов - первый вице-президент ВАСХНИЛ (1982-1984), заместитель председателя Государственного агропромышленного комитета СССР (1985-1992). В своих работах он первоначально не видел острой необходимости в изменении существующей системы управления агропромышленным комплексом. По его мнению, в первую очередь необходимо трансформировать и совершенствовать систему показателей, с помощью которых оценивается деятельность предприятий, создать новую действенную систему материального и морального стимулирования. «У нас нередко случается, - пишет А. А. Никонов, - что об этих требованиях и основополагающих принципах забывают, и как только начинается обсуждение вопросов управления народного хозяйства, в том числе и сельским хозяйством, то на первый план выдвигаются различные проекты реорганизации, создания новых управленческих звеньев, что вообще неправильно и не относится к существу решения задач по совершенствованию управления сельским хозяйством» [6, д. 231, л. 58-59].