Стейкхолдеры публичного управления: научный обзор современных исследований
Ткаченко Ирина Николаевна
ФГБОУ ВО «Уральский государственный экономический университет», Екатеринбург, Россия Заведующий кафедрой «Корпоративной экономики и управления бизнесом»
Доктор экономических наук, профессор
Аннотация
Новая реальность требует трансформации системы государственного (публичного) управления. Речь идет о формировании стейкхолдерской модели управления, учитывающей и взаимоувязывающей интересы различных групп общества. В статье актуализированы проблемы применения стейкхолдерского подхода к модели публичного управления. В статье сделан научный обзор публикаций российских и зарубежных авторов, изучающих процессы анализа стейкхолдеров публичного управления и применения стейкхолдерской модели в сфере государственного управления. Раскрыто содержание концепции создания общих ценностей как расширение теории заинтересованных сторон, применяемой в бизнесе, и менеджмента публичных ценностей («Public value management») в контексте исследования нового государственного управления. Общественная ценность рассматривается как публичная ценность для широкого круга стейкхолдеров -- граждан как потребителей общественного продукта на основе удовлетворения их потребностей и ожиданий. Доверительные отношения между различными акторами государственного управления рассматриваются в статье как необходимое условие для стратегического партнерства представителей органов государственной власти, общества и бизнеса. Сети и коалиции стейкхолдеров рассматриваются как формат эффективного взаимодействия акторов государственного управления. Дана характеристика исследований прикладных аспектов имплементация стейкхолдерского подхода управления в бизнесе и в государственном (публичном) управлении. В статье обращено внимание на необходимость трансфера инструментов стейкхолдерского подхода, наработанных и успешно применяемых в корпоративном бизнесе в сферу публичного управления. Сделан вывод о недостаточной проработке методологических, методических и особенно практических аспектов исследования применимости и перспектив реализации стейкхолдерской модели применительно к сфере государственного (публичного) управления в России.
Ключевые слова: научный обзор; стейкхолдеры; стейкхолдерский подход; публичное управление; менеджмент публичных ценностей; «надлежащее» управление; трансфер управленческих технологий
Tkachenko Irina Nikolaevna
Ural State University of Economics, Ekaterinburg, Russia
Public governance stakeholders: scientific review of modern research
Abstract. The new reality requires transformation of the state (public) governance system. We are talking about the formation of a stakeholder management model that takes into account and interconnects the interests of various groups of society. The article updates the problems of applying the stakeholder approach to the public governance model. The article provides a scientific review of publications by Russian and foreign authors studying the processes of analyzing stakeholders and applying the stakeholder model in the field of public governance. The content of the concept of creating shared values is revealed as an extension of the stakeholder theory used in business and public value management in the context of the study of new public governance. Social value is considered as a public value for a wide range of stakeholders -- citizens as consumers of a public product based on meeting their needs and expectations. Trust relationships between various actors of public governance are considered in the article as a necessary condition for strategic partnership between representatives of Government, society and business. Networks and coalitions of stakeholders are considered as a format for effective interaction between public governance actors. The characteristics of research into applied aspects of the implementation of the stakeholder approach in business management and in state (public) management are given. The article draws attention to the need to transfer the tools of the stakeholder approach, developed and successfully applied in corporate business, to the sphere of public governance. It is concluded that the methodological, methodological and especially practical aspects of the study of the applicability and prospects for implementing the stakeholder model in relation to the sphere of state (public) management in Russia are insufficiently developed.
Keywords:stakeholders; stakeholder approach; public governance; «public value management»; «good governance»
Введение
Современные вызовы ставят перед государственным управлением новые задачи, способные сделать систему государственного управления эффективной, результативной конкурентоспособной. Государство должно иметь эффективную политику, эффективное управление и качественные государственные услуги. Государственное управление должно быть ориентировано на удовлетворение потребностей общества с целью обеспечения его жизнедеятельности. В государственном (публичном) управлении в последние годы наблюдаются процессы развития и совершенствования системы управления от смены ориентиров, стилей государственного управления до смены подходов, концепций, ценностных составляющих и новых парадигм. Глобальные перемены происходят во всем мире. Активный поиск новых подходов и решений в науке и практике публичного управления как ответ на многочисленные геополитические вызовы происходит и в зарубежном исследовательском поле, и в России, где чрезвычайно остро строит вопрос о повышении эффективности системы государственного управления. Наша страна переживает сейчас непростые времена, характеризующиеся высочайшей степенью неопределенности, непредсказуемости дальнейшего развития событий, что заставляет задуматься о состоятельности или несостоятельности тех или иных подходов, попытаться выработать приемлемые механизмы цивилизованного развития.
Новое государственное управление с нашей точки зрения не может рассматриваться вне зависимости от развития общественно значимых институтов, развития общества, публично-правовых образований, поэтому государственное управление не может рассматриваться вне контекста публичного управления. Мы придерживаемся трактовки публичного управления как формы взаимодействия между государством, бизнесом и обществом. «Новое государственное управление» или «новое публичное управление», по существу, синонимичны. Публичное управление реализуется на принципах транспарентности, легитимности, демократичности, стратегического партнерства власти, населения и бизнеса в целях обеспечения устойчивого развития и повышения качества жизни граждан [1]. В этом определении подчеркивается, что государственное (публичное) управление должно контролироваться обществом и осуществляться во благо общества, а значит во благо всех участников процесса государственного (публичного) управления. Речь идет о том, что в основе наилучших практик публичного управления лежат стратегические приоритеты всех заинтересованных сторон, акторов, стейкхолдеров (stakeholders) отношений государственного управления. Посмотрим, насколько изучен стейкхолдерский подход применительно к системе публичного управления. Можно ли говорить о сбалансированности интересов государства, бизнеса, общества, акторов, их представляющих? Возможно ли сближение (или хотя бы учет) разнонаправленных интересов стейкхолдеров в сфере публичного управления? При каких условиях возможна реализация подхода «good governance» применительно к публичному управлению? Насколько применим ценностный подход к учету интересов стейкхолдеров в менеджменте публичных ценностей в концепциях нового государственного (публичного) управления? Реально ли применение ценностного подхода в аспекте достижения целей устойчивого развития для экономики государства на основе баланса множественных интересов заинтересованных сторон в сфере государственного управления как условия выбора стратегических инициатив отдельных стейкхолдеров (акторов публичного управления)?
Известно, что многие развитые в бизнесе, особенно в крупном бизнесе, менеджерские инструменты и подходы затем успешно внедряются в сферу государственного управления. Такой трансфер управленческих технологий представляется правомерным. Если посмотреть на процессы развития менеджерских технологий в бизнесе на всех уровнях развития бизнеса от стратегического до оперативного, на смену не только отдельных ориентиров, но и парадигм в развитии систем управления, то эти процессы очень похожи на те изменения в исследовательском и прикладном контенте, которые касаются государственного (публичного) управления. Так же, как и в корпоративном бизнесе, где доминирует сейчас парадигма, ориентированная на создание ценности для стейкхолдеров и реального осуществления ответственного делового поведения в рамках «good governance», в публичном управлении начинают понимать, что успехи любого государства могут быть связаны только с достижением сбалансированности, удовлетворением интересов широкого круга, заинтересованных в деятельности государства сторон, стейкхолдеров. публичное управление стейкхолдер
В научном обзоре, представленном в данной статье, актуализируется стейкхолдерский подход применительно к публичному управлению. Нами выдвинута гипотеза о возможности и востребованности более широкого применения стейкхолдерской модели не только в бизнесе, но и в государственном (публичном) управлении. Цель научного обзора связана с прояснением и систематизацией взглядов широкого круга исследователей, «работающих» в этом поле и с выработкой собственных подходов к изучению актуальных проблем в имплементации стейкхолдерской модели применительно к публичному управлению, развивающемуся в парадигме нового государственного менеджмента. В рамках проведения представленного научного обзора нами были поставлены следующие задачи: исследование прикладных аспектов имплементации стейкхолдерского подхода к управлению в бизнесе как в англоязычном, так и в русскоязычном исследовательском поле, раскрытие ценностной составляющей стейкхолдерского подхода, изучение использования исследовательских результатов о прикладном применении стейкхолдерского подхода, достигнутых разными учеными применительно к сфере бизнеса, в сфере государственного (публичного) управления, раскрытие роли государства в концепции «good governance», изучение инструментария исследований процессов взаимодействия стейкхолдеров в публичном управлении, проверка гипотезы о востребованности стейкхолдерской модели в публичном управлении. В реализации цели и задач, поставленных автором данной статьи, мы опираемся на исследования отечественных и зарубежных авторов по интересующей нас тематике.
Исследование прикладных аспектов имплементации стейкхолдерского подхода к управлению в бизнесе
Исследовательское поле, в разных вариациях рассматривающее стейкхолдерский подход, достаточно обширно, поэтому в рамках данной статьи будем обращать внимание только на те публикации о стейкхолдерском подходе, где не только в общем виде определена сама значимость подхода и выявления ключевых стейкхолдеров, но и даются конкретные методические рекомендации по практическому использованию этих методов в управлении бизнесом. Именно доведенные до практического использования рекомендации и могут быть предметом трансфера в область государственного (публичного) управления, как это происходит при успешном использовании наработок в сфере управления проектами, бизнес- процессами, рисками.
В англоязычном исследовательском поле стейкхолдерский подход («stakeholder approach») стал активно развиваться после появления публикации Фримена в 1984 году [2]. В этой связи можно назвать некоторых авторов заметных публикаций, посвященных стейкхолдерскому подходу. В 1991 году появилась статья Сэвэдж с соавторами, в которой рассмотрена роль стейкхолдер-менеджмента в устойчивости компании [3]. Данная позиция закрепила идею о том, что заинтересованные стороны не только зависимы от действий организации, но имеют возможность влиять на ее устойчивость. Совмещение агентской теории и теории заинтересованных сторон сформулировано в stakeholder-agency theory [4], в рамках которой корпоративное управление понимается как баланс интересов всех финансовых и нефинансовых стейкхолдеров компании. Митчелл, Агле, Вуд дополнили теорию заинтересованных сторон выделением группы значимых стейкхолдеров по таким атрибутам как власть, легитимность, актуальность [5].
Стейкхолдерская модель управления принята как современная парадигма корпоративного управления, по которой рост стоимости акционерного капитала, кроме прочего, должен сопровождаться ростом социального благополучия. Рост несоответствия в распределении экономических выгод между различными группами заинтересованных сторон в пользу собственников привел к повышению внимания к проблеме социальной ответственности и социального гражданства корпораций. По мнению американских авторов Дж. Поста, Л. Престона, С. Сакса, богатство компании -- это не только богатство акционеров, как представлялось ранее, а интегральный показатель способности компании производить блага для всех заинтересованных сторон в течение долгосрочного периода [6]. Бауэр и Пэйн в своей статье обратили внимание на то, что главная ошибка корпоративного управления заключается в стремлении к максимизации богатства акционеров, а не в поддержании отношений со всеми стейкхолдерами [7].
В современном понимании корпоративное управление представляет собой систему представления интересов широкого круга заинтересованных сторон, вносящих свой вклад и зависимых от деятельности корпорации. Поиск форм взаимодействия между участниками корпоративных отношений, объединение интересов, выработка концепции сбалансированных действий стейкхолдеров -- все это относится к задачам корпоративного управления. Корпоративное управление компаний в любой стране ориентируется на принципы корпоративного управления, представленные первоначально Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 1999 году, а затем доработанные,1 являются основным документом в области международных стандартов корпоративного управления, отражают общую основу, необходимую для «наилучшей (надлежащей) практики» корпоративного управления. Надлежащее корпоративное управление («good governance») помогает обеспечить эффективное использование компаниями их капитала, обеспечить учет корпорацией интересов широкого круга заинтересованных лиц, а также сообществ, в которых она осуществляет свою деятельность, и способствует подотчетности органов ее управления как самой компании, так и ее акционерам. Несмотря на то, что в каждой стране есть принятые акционерными законодательствами обязательные нормы, есть рекомендательные нормы, которые показывают желание компаний придерживаться цивилизованных норм корпоративного поведения, что вызывает доверие потенциальных инвесторов. Принципы корпоративного управления носят рекомендательный характер и являются своеобразным ориентиром для создания правовой базы корпоративного управления на государственном уровне, а также для оценки и выработки компанией собственной практики.