Лекция № 9
«Реформы в области местного самоуправления в конце XVII - первой половине XIX века»
Содержание
1. Преобразования Екатерины II в системе областного управления
2. Жалованные грамоты дворянству и городам при Екатерине II
3. Институты самоуправления в России первой половины XIX века
1. Преобразования Екатерины II в системе областного управления
областной управление дворянство
Ряд особых причин побуждал Екатерину II обратить преимущественное внимание на переустройство областного управления. Во-первых, это пугачевский бунт, который местная администрация не сумела ни предупредить, ни вовремя пресечь. Во-вторых, на переустройстве именно областного управления с особой силой настаивали дворянские депутаты работавшей в 1766 г. Кодификационной комиссии.
Этими двумя основными причинами и было вызвано обнародованное 7 ноября 1775 г. “Учреждение для управления губернии”.
Манифест 7 ноября 1775 г., которым сопровождалось обнародование “Учреждения”, вскрывал следующие недостатки существовавшего ранее областного управления:
1) губернии к этому времени представляли собой слишком обширные административные территории;
2) эти административные округа ощущали постоянный недостаток (качественный и количественный) как местных управленческих структур и учреждений, так и отсутствие необходимого числа губернских чиновников;
3) в губернском управлении отсутствовали начала разделения властей и совмещалась деятельность различных ведомств и даже ветвей власти (например, один орган мог осуществлять полномочия одновременно и в области финансов, и в сфере исполнительной власти, и в качестве уголовного и гражданского суда).
На устранение этих недостатков и было рассчитано новое административно-территориальное деление России и вновь учреждавшиеся губернские органы.
Прежде всего Екатерина II ввела новое областное деление. Вместо двадцати территориально обширных губерний территория делилась на 50 значительно меньших по размеру губерний. Границы прежних губерний и областей определялись с учетом географических либо исторических условий и особенностей.
В основу нового губернского деления было положено количество проживавшего на определенной территории населения. Поэтому новые губернии представляли собой территориальные округа с населением в 300-400 тысяч жителей.
Губернии, в свою очередь, подразделялись на более мелкие единицы - уезды с населением в 20-30 тысяч человек.
Новое деление было основано на компромиссе двух тенденций -- централизации и децентрализации управления, причем местным органам управления (самоуправления) предоставлялись весьма широкие полномочия и права.
Говоря о реформировании системы губернского управления, следует подчеркнуть, что все 50 губерний стали иметь унифицированное административное и судебное устройство.
Систему органов губернской администрации составляли следующие органы: губернское правление возглавлялось генерал-губернатором или наместником, концентрировавшим в своих руках исполнительно-распорядительные и полицейские полномочия.
Назначался генерал-губернатор из лиц, пользовавшихся особым доверием Екатерины II.
Губернское правление обнародовало и исполняло в пределах губернии указы и распоряжения центрального правительства; осуществляло контроль за деятельностью всей системы органов губернского управления; ведало местной полицией; следило за порядком и безопасностью и т. д.
Под контролем генерал-губернатора действовало три вида местных учреждений - административного, финансового и судебного характера. Административные и финансовые учреждения действовали в губернии, судебные - в уезде.
Помимо генерал-губернатора (как председателя) в состав губернского правления входило по два губернских советника, назначаемых центральным правительством.
Губернское правление не являлось коллегиальным органом, поэтому роль советников была исключительно совещательной.
Губернское правление осуществляло две основных функции: во-первых, исполнительную (обнародуя в губернии указы верховной власти), во-вторых - распорядительную (осуществляя мероприятия полицейского характера).
Уездным органом губернского управления был нижний земский суд в составе земского исправника (или капитана) и двух заседателей. Все эти лица избирались уездным дворянством.
Власть исправника распространялась на весь уезд за исключением уездного города, который находился в компетенции городничего (или коменданта).
Финансовое управление было сосредоточено в казенной палате, ведавшей казенными сборами, подрядами и постройками. В состав казенной палаты входил вице-губернатор, четыре члена и губернский казначей. В подчинении у казенной палаты находились губернское и уездное казначейства, хранившие казенные доходы.
Рассматривая нововведения Екатерины II, следует отметить, что реформированию подверглась и система губернских судебных учреждений. Причем в результате реформирования судебная система была чрезвычайно усложнена.
Вновь созданная система характеризовалась такими принципами деятельности, как коллегиальность, привлечение (в известных пределах) населения к отправлению правосудия, выборный характер комплектования судебных органов.
Высшими губернскими судебными инстанциями стали две палаты: палата уголовных дел и палата гражданских дел, деятельность которых имела всесословный характер. В этих органах дела рассматривались строго по существу.
Для управления учебными заведениями, сиротскими домами и другими благотворительными учреждениями был образован приказ общественного призрения.
Таким образом, в результате реформ местного управления и суда резко обозначился их сословно-представительный характер, выразившийся в выборности как личного состава сословных дворянских, так и в сословном происхождении личного состава общих бессословных учреждений.
Благодаря этому дворянство стало руководящим классом в местном и центральном управлении. Дворянин господствовал в местном управлении как выборный представитель своего сословия, с одной стороны, и как назначенный верховной властью чиновник, с другой стороны.
2. Жалованные грамоты дворянству и городам при Екатерине II
Реформирование областного управления было завершено двумя Жалованными сословными грамотами от 21 апреля 1785 г., адресованными дворянству и городам.
В Жалованной грамоте дворянству было окончательно оформлено сословие-корпоративное устройство данного сословия. Дворяне каждой губернии составляли дворянское общество, обладавшее правами юридического лица, правомочное приобретать собственность и составлять общий капитал посредством самообложения.
Помимо уездных дворянских собраний с их предводителями, избиравшимися на три года, учреждались губернские дворянские собрания во главе с губернскими предводителями. Съезжаясь раз в три года по созыву генерал-губернатора или губернатора, дворянство избирало по уездам уездных предводителей.
Затем из уездных предводителей губернское собрание избирало губернского предводителя, утверждаемого затем генерал-губернатором, а также кандидатов на должности членов и председателей губернских и уездных учреждений (замещаемых по выбору от дворянства).
Важнейшим правом, предоставленным Жалованной грамотой дворянским корпорациям, было право направлять обращения непосредственно генерал-губернатору или через особых депутатов в Сенат или Императрице.
Для членов дворянских собраний устанавливались цензы: социальный, возрастной и имущественный, права малоимущего дворянства явно ущемлялись, а дворянское самоуправление приобретало еще более “аристократический” характер.
Губернские учреждения, введенные Указом Екатерины II от 7 ноября 1775 г., создавались в масштабе страны более 20 лет. Все это время дворяне всех уездов съезжались в губернские города и выбирали губернских представителей дворянства.
Жалованные грамоты 1785 г. признавали за дворянским сословием право выбирать губернских предводителей. В этой же грамоте окончательно определялись права дворянства: дворянин стал пользоваться своим недвижимым имуществом на праве полной собственности с передачей своего дворянского звания жене и детям и возможностью быть лишенным этого звания не иначе как по суду за строго определенные преступления.
При этом приговор о преступлении дворянина вступал в силу лишь после его утверждения верховной властью. Грамотой 1785 г. дворянин освобождался от личных податей, от рекрутской повинности и от телесных наказаний. Дворянские собрания наделялись правом ходатайствовать о своих сословных нуждах перед верховным правительством.
Органы дворянского самоуправления действовали на местах наряду с органами государственного управления, и, несмотря на то, что им были предоставлены широкие права, их деятельность подвергалась тщательному контролю со стороны местных должностных лиц -- губернаторов, генерал-губернаторов и наместников.
Причем, ни в законодательстве, ни на практике не было четкого разграничения полномочий государственных органов на местах и структур самоуправления.
По Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи 1785 г. в городах вместе с магистратом как судебным учреждением возникают городские полицейско-хозяйственные структуры.
Городское население было разделено на шесть состояний (разрядов):
1) настоящие городовые обыватели, то есть все те, кто владел недвижимостью в черте города независимо от своего сословного положения, не занимаясь при этом торговлей и промышленностью;
2) купцы гильдейские;
3) цеховые ремесленники;
4) иностранные и иногородние гости
5) именитые граждане;
6) люди посадские, промышлявшие черновой работой или ремеслом и не имевшие недвижимости в данном городе.
В основе деления на состояния лежало либо происхождение, либо размер капитала.
Именитые горожане классифицировались, в свою очередь, по семи наименованиям: а) горожане, дважды занимавшие выборную городскую должность; б) ученые, имевшие академические или университетские аттестаты; в) дипломированные художники;
г) предприниматели, обладавшие капиталом не менее чем 50 тысяч рублей;
д) банкиры с капиталом от 100 до 200 тысяч рублей;
е) оптовые торговцы;
ж) владельцы частных торговых судов.
Все эти разряды городского населения обладали правом участвовать в общегородском самоуправлении. Так как к разряду настоящих городовых обывателей причислялись все владельцы недвижимости в черте города, в том числе и домовладельцы из дворянского, духовного и других сословий, то участие представителей этого разряда в городском самоуправлении и придавало последнему всесословный характер.
В соответствии с Городовым Положением 1785 г. раз в три года губернатором должно было созываться собрание общества градского. В этом собрании могли участвовать с правом голоса лишь крупные предприниматели из разряда именитых граждан и купцы двух первых гильдий, так как право участия в нем ограничивалось имущественном цензом в пять тысяч рублей.
Городское хозяйство и управление осуществляли две думы: общая и шестигласная. Общая дума состояла (под председательством городского головы) из гласных от всех разрядов и имела распорядительные полномочия. На свои заседания она собиралась по мере надобности или в известные сроки.
Шестигласная дума, состоявшая из шести членов, по одному от каждого из шести состояний под председательством того же городского головы, была исполнительным городским учреждением и действовала постоянно, собираясь еженедельно.
К компетенции городских дум по Городовому положению 1785 г. было отнесено: 1) прокормление и содержание городских жителей; 2) предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями; 3) сохранение в городе мира, тишины и согласия; 4) наблюдение порядка и благочиния; 5) обеспечение города привозом необходимых припасов; 6) охрана городских зданий, поддержание в должном состоянии городских площадей, пристаней, амбаров и магазинов; 7) приращение городских доходов и 8) разрешение сомнений и недоразумений по ремеслам и гильдиям.
Таким образом, Грамота 1785 г. окончательно закрепила за городом права юридического лица, внесла единообразие, полноту и системность в регламентацию городского устройства и управления.
3. Институты самоуправления в России первой половины XIX века