Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина -- филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
Развитие системы бесплатной юридической помощи в России: проблемы и перспективы
П.A. Зеленский, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории права
Аннотация
Анализируются особенности правового регулирования системы бесплатной юридической помощи в России. Рассматривается опыт оказания бесплатной юридической помощи как государственными, так и негосударственными субъектами. Обосновывается необходимость повышенного внимания органов власти, юридического сообщества, иных субъектов к проблемам доступности бесплатной юридической помощи для населения и качества ее оказания.
Ключевые слова и словосочетания: бесплатная юридическая помощь, адвокатура, государственные юридические бюро, юридические клиники.
Annotation
P.A. Zelensky, Candidate of Sciences (Law), Docent of the Theory of Law Department, Povolzh- sky Institute of Management named after P.A. Stolypin, Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
DEVELOPMENT OF FREE LEGAL AID SYSTEM IN RUSSIA: CHALLENGES AND PROSPECTS
Features of legal regulation of the system of free legal aid in Russia are analyzed. The experience of providing free legal aid by both state and non-state actors is considered. The necessity of the increased attention of authorities, legal community and other subjects to the problems of free legal aid availability for the population and the quality of its provision is substantiated.
Key words and word-combinations: free legal aid, advocacy, state legal bureaus, legal clinics.
В современной России достаточно остро стоят проблемы правового просвещения, связанные с повышением уровня правовой культуры населения. Значительная часть российских граждан имеет довольно смутные представления о содержании отечественного законодательства, принадлежащих им субъективных правах и способах их защиты, имеющихся обязанностях. Население, как правило, испытывает потребность в получении оперативной квалифицированной юридической помощи. В случае невозможности ее правоприменения в тех или иных жизненных ситуациях последствия могут быть достаточно серьезными, порой сравнимыми с затягиванием обращения к врачу при опасной болезни.
Получение квалифицированной юридической помощи нередко связано с достаточно высокой стоимостью данных услуг, что делает затруднительным, а порой и невозможным для многих граждан обращение за такой помощью. По официальным данным, в России сегодня свыше 20 млн человек имеют доход ниже прожиточного минимума и находятся фактически за чертой бедности [1]. Если применить «метод лишений», использованный Росстатом в экспериментальном порядке, то уровень бедности в России составляет порядка 24,8--25,2% (около 36 млн человек). [2]. В сложившейся обстановке множество людей остро нуждаются в квалифицированной бесплатной юридической помощи.
До недавнего времени, в условиях отсутствия специального федерального закона о бесплатной юридической помощи (БЮП), порядок предоставления бесплатной юридической помощи устанавливался ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» [3]. Данная норма касалась исключительно адвокатского сообщества и применялась в гражданском судопроизводстве, а также при оказании консультационной правовой помощи, составлении правовых документов. В уголовном судопроизводстве таким законом был и продолжает оставаться сегодня Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
Важным этапом в развитии системы бесплатной юридической помощи в России стало принятие Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее -- Закон № 324-ФЗ). Данным Законом устанавливаются конкретные категории лиц, имеющих право на бесплатную юридическую помощь, конкретные случаи ее оказания, а также определяется круг субъектов, полномочных на оказание БЮП, и требования к ним. Всех субъектов, оказывающих БЮП, данный Федеральный закон подразделил на две категории -- участников государственной системы оказания бесплатной юридической помощи [4, с. 69--70] и участников негосударственной системы оказания БЮП.
К участникам государственной системы оказания БЮП относятся федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; органы исполнительной власти субъектов РФ и подведомственные им учреждения; органы управления государственных внебюджетных фондов; государственные юридические бюро. Право участия в государственной системе оказания БЮП принадлежит целому ряду должностных лиц: адвокатам, нотариусам и другим субъектам правоотношений в установленном законом порядке. К участникам негосударственной системы оказания БЮП относятся юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и т.д.) и негосударственные центры бесплатной юридической помощи.
Из приведенного перечня участников государственной и негосударственной систем оказания БЮП более подробно рассмотрим несколько субъектов, оказывающих всестороннюю, комплексную правовую помощь по широкому кругу вопросов. Федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, органы исполнительной власти субъектов РФ и подведомственные им учреждения, органы управления государственных внебюджетных фондов оказывают бесплатную правовую помощь лишь по узкому кругу вопросов, относящихся к компетенции соответствующих органов и, соответственно, не входят в предмет данного исследования. Адвокаты, государственные юридические бюро, юридические клиники и негосударственные центры бесплатной юридической помощи занимаются оказанием БЮП без привязки к какой-либо определенной сфере, по самым различным вопросам, ограничиваясь в то же время рамками, установленными рассматриваемым Федеральным законом.
Насколько эффективна деятельность данных субъектов по оказанию БЮП, с какими проблемами организации этой деятельности они сталкиваются? Какое развитие получили новые для России субъекты оказания бесплатной юридической помощи?
В соответствии с региональным законодательством о бесплатной юридической помощи основными участниками государственной системы оказания БЮП в большинстве субъектов РФ являются адвокаты. В некоторых российских регионах (Тамбовская область, Архангельская область, Пензенская область, Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика, и др.) в качестве основного участника государственной системы оказания правовой помощи действуют государственные юридические бюро. В других регионах (Томская область, Иркутская область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Свердловская область, Волгоградская область, и др.) государственные юридические бюро и адвокаты являются участниками государственной системы оказания бесплатной юридической помощи совместно [5, с. 61]. юридический помощь власть
Адвокатское сообщество -- правозащитный институт с достаточно богатой историей и традициями оказания правовой помощи, в том числе и бесплатной. Бесплатная правовая помощь оказывалась адвокатами и до принятия Закона № 324-ФЗ -- в рамках исполнения положений ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63--ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».
В отличие от адвокатуры государственные юридические бюро -- сравнительно «молодой» институт. Незадолго до принятия Закона № 324-ФЗ было принято постановление Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» [6], в соответствии с которым в десяти субъектах Российской Федерации были созданы государственные юридические бюро. В дальнейшем число регионов, в которых созданы и действуют государственные юридические бюро, увеличилось до 25. С принятием Закона № 324-ФЗ государственные юридические бюро, наряду с иными участниками государственной системы БЮП, оказывают бесплатную юридическую помощь уже в порядке, определенном данным законом.
В результате обобщения опыта оказания бесплатной правовой помощи субъектами государственной системы БЮП в различных регионах, были выявлены недостатки организации сложившейся системы. К числу важнейших из них относится неэффективность при освоении бюджетных средств, выделенных на оказание БЮП. Так, в бюджете Саратовской области на 2013 г. было предусмотрено 8755,8 тыс. рублей на оплату труда субъектов государственной системы БЮП в рамках реализации Закона № 324-ФЗ. Однако кассовые расходы составили всего лишь 174, 6 тыс. рублей. В общей сложности в 2013 г. бесплатную помощь от адвокатов получил лишь 71 житель области. В 2014 г. сложилась аналогичная ситуация [7] . Похожее положение наблюдается во многих других российских регионах. Так, в 2013 г. в Чувашской Республике из 12 255 тыс. рублей, выделенных на оказание БЮП, адвокаты использовали лишь 1396 тыс. рублей, то есть 11,17% [8]. В последние годы статистика освоения выделенных на оказание БЮП бюджетных средств несколько улучшилась, но незначительно -- в основном за счет уменьшения размеров запланированных на эти цели средств в соответствующих региональных бюджетах.
В чем же причина столь низкого уровня освоения бюджетных средств, выделяемых регионами на оказание бесплатной правовой помощи? Согласно информации Адвокатской палаты Саратовской области в процессе оказания БЮП выявлены многочисленные случаи, когда адвокаты не имели возможности оказать юридическую помощь льготным категориям граждан в связи с ограниченным перечнем вопросов, предусмотренных ч. 2, 3 ст. 20 Закона № 324-ФЗ. В частности, граждане, относящиеся к категориям, установленным ч. 1 ст. 20 указанного Закона, нередко нуждались в представлении их интересов в судах при установлении фактов, имеющих юридическое значение; в случаях защиты прав потребителей в части предоставления не только коммунальных, но и медицинских услуг; возмещения вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным как с трудовой деятельностью, так и с другими обстоятельствами [9]. Соответственно, жизненные обстоятельства, с которыми была связана необходимость получения БЮП, выходили за рамки предусмотренных Законом № 324-ФЗ случаев оказания БЮП.
Таким образом, практика применения Закона № 324-ФЗ показала, что одним из его основных недостатков является необоснованно узкий перечень случаев оказания бесплатной правовой помощи гражданам. Необходимо отметить и достаточно узкий перечень субъектов, имеющих право на БЮП в рамках государственной системы. Так, к одной из категорий, имеющих право на бесплатную юридическую помощь, относятся малоимущие граждане. Под данным термином в ст. 20 Закона № 324-ФЗ подразумеваются «граждане, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо одиноко проживающие граждане, доходы которых ниже величины прожиточного минимума». Вместе с тем в стране проживает достаточно много граждан, средний доход которых несущественно превышает прожиточный минимум. Такие категории граждан фактически нуждаются в бесплатной юридической помощи, а юридически не имеют никаких прав не ее получение в рамках государственной системы. Это создает серьезные препятствия для многих фактически нуждающихся в оказании такой помощи, но не относящихся в соответствии с Законом № 324-ФЗ к указанному перечню граждан [9, с. 74].
Одним из вариантов разрешения указанных проблем, на наш взгляд, может стать региональное законотворчество. Субъектам РФ предоставлена прерогатива дополнять федеральное законодательство собственным перечнем субъектов, имеющих право на БЮП и случаев оказания такой помощи. В качестве примера подобного законотворчества можно привести Закон Саратовской области от 23 апреля 2012 г. № 63-ЗСО «Об оказании бесплатной юридической помощи в Саратовской области» [10]. По инициативе Уполномоченного по правам человека в Саратовской области в 2018 г. в данный Закон внесены изменения, расширяющие перечень субъектов, имеющих право на БЮП.
Участники негосударственной системы бесплатной юридической помощи (юридические клиники и негосударственные центры бесплатной юридической помощи), в отличие от ранее рассмотренных субъектов государственной системы БЮП, не получают бюджетного финансирования своей деятельности. Их отличает также относительная самостоятельность в определении категорий граждан, которым они вправе оказывать бесплатную правовую помощь и случаев оказания такой помощи -- Закон № 324-ФЗ не устанавливает здесь ограниченного перечня. Условия оказания бесплатной юридической помощи определяются каждым участником негосударственной системы БЮП самостоятельно, тем не менее они придерживаются некоторых общих принципов: потенциальными «клиентами» здесь обычно являются социально уязвимые категории граждан -- малообеспеченные, пенсионеры, инвалиды, безработные, многодетные семьи.
Юридические клиники, положительный опыт работы которых существовал еще в дореволюционной России [11, с. 898--900], получили новое развитие в стране в 1990-е годы. Как правило, они создаются в качестве структурного подразделения вуза. Правовую помощь оказывают студенты, обучающиеся по юридическому профилю, под руководством преподавателей-кураторов [12]. Правовой основой их деятельности является приказ Минобразования РФ от 30 сентября 1999 г. № 433 «О правовых консультациях («правовых клиниках») для населения на базе вузов, осуществляющих подготовку юридических кадров», Закон № 324--ФЗ, некоторые иные акты. Данная форма оказания БЮП получила в последнее время достаточно широкое распространение, поскольку соответствующие образовательные стандарты предусматривают создание подобных структур в каждом вузе, ведущем подготовку специалистов в правовой сфере. По данным АНО «Центр развития юридических клиник», в России сегодня действует около 270 юридических клиник [13]. Студенты, оказывающие правовую помощь в юридических клиниках, имеют уникальную возможность уже в ходе обучения получить опыт практической деятельности по своей будущей профессии. Работа студентов по оказанию БЮП осуществляется на добровольных началах и, соответственно, отличается высокой мотивацией обучающихся к получению практического опыта и волонтерской работе. Как показывает мониторинг деятельности юридических клиник, несмотря на несколько большие (в сравнении с иными участниками системы БЮП) сроки рассмотрения поступивших обращений, граждане в подавляющем большинстве случаев остаются довольными качеством полученной правовой помощи.