требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия;
давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;
давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решения в соответствии с УПК РФ;
отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;
рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;
участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ;
разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;
отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;
передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за некоторым исключением) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи;
утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу;
утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу;
возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков;
осуществлять иные полномочия, предоставленные прокурору УПК РФ.
Несмотря на имеющиеся отличия в приведенных выше полномочиях прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, все они служат единой цели - защите прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, иных лиц, чьи права и законные интересы были нарушены. Эти полномочия реализуются прокурором от имени государства в рамках осуществления функции уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства, а также надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
Кроме того, все перечисленные полномочия можно также традиционно разделить на три группы: полномочия, направленные на предупреждение нарушений закона, полномочия, направленные на выявление нарушений закона, полномочия, направленные на устранение нарушений закона. Прокурорский надзор за исполнением законов на досудебных стадиях уголовного процесса должен носить упреждающий характер с тем, чтобы не только своевременно устранялись, но и как можно реже допускались нарушения закона, особенно связанные с нарушениями конституционных прав личности.
Основным способом предупреждения нарушений закона со стороны следователей и дознавателей является своевременная проверка уголовных дел, находящихся в производстве. Такая проверка позволяет выявить не только то, допускались ли ими какие-либо нарушения праву частников процесса, но и то, насколько органами предварительного следствия и дознания выполняются их процессуальные обязанности.
Согласно ч. 21 ст. 37 УПК РФ по мотивированному письменному запросу прокурора ему предоставляется возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела. Тем самым законодатель предусмотрел механизм реализации полномочий прокурора по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования. Вместе с тем такая формулировка закона все же содержит пробел: предоставление возможности ознакомления с материалами уголовного дела еще не обязывает следователя, орган дознания или дознавателя направлять уголовное дело прокурору; по смыслу закона допускается, что названные должностные лица и органы вправе предложить прокурору знакомиться с материалами уголовного дела по месту нахождения дела.
Следует отметить, что в действующей редакции УПК РФ допущен ряд правовых пробелов, что создает спорные ситуации в практике его применения при осуществлении прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.
Например, ч. 1 ст. 144, ч. 1 ст. 145, ч. 1 ст. 146 и ч. 1 ст. 148 УПК РФ не называют прокурора в числе субъектов, обязанных принять и проверить сообщение о преступлении и по результатам проверки принять соответствующее процессуальное решение (о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела, о направлении сообщения по подследственности или подсудности). В то же время п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ наделяет прокурора правом выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Налицо конкуренция двух специальных норм - ст. 37 УПК РФ, устанавливающей полномочия прокурора, и ст. 145, определяющей порядок принятия решения по результатам проверки сообщения о преступлении и круг лиц, правомочных принимать эти решения. При таких обстоятельствах не ясно, вправе ли прокурор принять сообщение о преступлении, если вправе, то что он должен делать с таким сообщением (учитывая положения ст. 145 УПК РФ, поскольку буквальное толкование ст. 144 и145 в их взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что прокурор не вправе рассматривать (вт. ч. проводить проверку) сообщения о преступлении). Генеральная прокуратура РФ пошла по пути восполнения законодательного пробела ведомственным нормативным актом. Так же был восполнен пробел процессуального закона, состоящий в том, что ст. 37 УПК РФ не установила полномочие прокурора требовать представления ему материала проверки сообщения о преступлении.
На стадии предварительного расследования прокурор осуществляет текущий надзор за законностью и обоснованностью проведения следователем или дознавателем следственных и иных процессуальных действий на основе получаемых копий соответствующих процессуальных документов, направление которых прокурору обязательно в соответствии с требованиями УПК РФ, а также поступающих к нему жалоб и заявлений заинтересованных лиц.
Вопрос о необходимости истребования самого уголовного дела для ознакомления и проверки соответствующих материалов решается каждый раз в зависимости от конкретной ситуации.
Важнейший этап надзорной деятельности - поступление к прокурору уголовного дела для утверждения обвинительного заключения или обвинительного акта либо постановления о передаче дела в суд для рассмотрения вопроса о применении принудительных мер медицинского характера.
На этом этапе прокурор должен удостовериться в том, что: уголовное дело возбуждено законно, обоснованно и с соблюдением требований в отношении специального субъекта; собраны достаточные доказательства, они объективно оценены и удовлетворяют требованиям относимости, допустимости, достоверности; разрешены все заявленные по делу ходатайства и жалобы; соблюдены в полном объеме право обвиняемого на защиту и требования о языке судопроизводства; не истек срок расследования и содержания под стражей обвиняемого; приняты меры для обеспечения гражданского иска; с материалами дела ознакомлены все лица, в отношении которых законом это предусмотрено; обвинительное заключение (обвинительный акт) удовлетворяет требованиям уголовно-процессуального закона.
Прокурор согласно положениям ст. 221 УПК вправе не утвердить обвинительное заключение и вернуть уголовное дело следователю, признав тем самым проведённое по уголовному делу расследование неудовлетворительным.
Хотя в ч. 4 ст. 221 УПК и предусмотрена возможность обжалования постановления прокурора о возвращении уголовного дела следователю, окончательное решение принимает вышестоящий прокурор.
Таким образом, направление уголовных дел в суд для рассмотрения по существу, а значит, и оценка законности проведённого следствия, остаётся исключительной прерогативой прокурора.
Таким образом, надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия состоит в организации непрерывной надзорной деятельности за законностью производства предварительного следствия, осуществляемой на основе предоставленных прокурору законом полномочий, в т. ч. властно-распорядительного характера, чтобы действия и решения органов предварительного следствия и их должностных лиц соответствовали требованиям уголовно-процессуального законодательства, что, в свою очередь, обеспечивает успешную реализацию назначения уголовного судопроизводства.
ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ И ДОЗНАНИЯ
Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве начинается со стадии возбуждения уголовного дела. Осуществляя надзор за исполнением законов в этой стадии досудебного производства, прокурор руководствуется положениями, регламентированными гл. 19 и 20 УПК РФ, Приказами Генерального прокурора РФ и другими нормативными актами.
Надзор за исполнением законов в стадии возбуждения уголовного дела должен осуществляться наиболее активно, чтобы максимально приблизить расследование ко времени совершения преступления. Порядок регистрации заявлений и сообщений о преступлениях предусмотрен не законом, а ведомственными актами. При этом следует подчеркнуть, что приему подлежат все без исключения заявления и сообщения, которые содержат информацию об уголовно-наказуемых деяниях. Поэтому не должно отказываться в их приеме по мотивам незначительной общественной опасности, отсутствия тяжких последствий и т.д., а также в связи с обращением не в тот орган, которому оно не подследственно.
Прокурор, осуществляющий проверку исполнения требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, обращает внимание на такие обстоятельства:
полнота, правильность учета и регистрации поступивших сообщений о преступлениях;
соблюдение установленных законом сроков их проверки;
законность и обоснованность принятого одного из предусмотренных в законе решения: о возбуждении дела;
об отказе в возбуждении дела; о передаче сообщения по подследственности или в суд по делам частного обвинения.
Методы прокурорского надзора за исполнением порядка приема, учета и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях могут меняться в зависимости от конкретных обстоятельств. Наиболее характерные из них заключаются в следующем. Прокурор знакомится в органе внутренних дел, органе федеральной службы безопасности, таможенном либо ином органе с книгами учета заявлений и сообщений о преступлениях, с журналами учета поступившей информации по телефону, телефаксу, телеграфу, радио и т.д.; с корешками талонов-уведомлений заявителям о принятом заявлении; с книгами учета документации, находящимися в дежурной части (магнитофонными записями с сообщений в милиции; корешками направлений на судебно-медицинское освидетельствование и экспертизу; книгой учета доставленных лиц и т.д.); с документами канцелярии (алфавитным журналом регистрации жалоб и заявлений граждан и т.д.); с документами других служб органа (например, в органе внутренних дел в экспертно-криминалистическом подразделении - с журналом учета выездов работников этого подразделения на место происшествия; в паспортных подразделениях - с журналами учета выдачи гражданам паспортов взамен утраченных; в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения - с журналом учета дорожно-транспортных происшествий и угона автотранспорта и т.д.).
Прокурор также проверяет заявления, сообщения о преступлениях и приложенные к ним документы, которые находятся на разрешении работников соответствующих органов и по которым приняты решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Закон обязывает следователей и дознавателей направлять прокурору и заявителю копию постановления о возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесения.
При проверке законности и обоснованности отказа в возбуждении уголовного дела прокурор обращает внимание на соответствие решения материалам проверки, полноту проверки, правильность юридической оценки действия конкретного лица. При обнаружении нарушений требований законов прокурор принимает меры в соответствии с предоставленными ему полномочиями.
С принятием Закона № 87-ФЗ от 5 июня 2007 г. «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» был образован Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, что привело к ослаблению прокурорского надзора за следствием. Прокурор лишился полномочий по возбуждению уголовных дел, введению расследования, а также права передавать дела другому следователю.
В последнее время государство и общество в целом заинтересованы в том, чтобы надзорная и иная деятельность прокуратуры РФ стала максимально эффективной, что привело бы к реальному укреплению и достижению порядка в стране. Прокурорский надзор оказывает сдерживающее воздействие на нарушения законов в стране, число которых в последнее время возросло. В связи с этим надзор за исполнением законодательства, предупреждение правонарушений стали приоритетными направлениями деятельности российской прокуратуры.
В центре прокурорского надзора была и остается правозащитная деятельность. Основные усилия направлены на то, чтобы утвердился правовой порядок в социальной сфере.
Принятый более 20 лет назад Закон о прокуратуре РФ сыграл немаловажную роль в режиме обеспечения законности в государстве. Однако при издании данного акта были выявлены недостатки, касающиеся деятельности прокуратуры. Во-первых, прокуратура оказалась единственной структурой, функции которой никак не были обозначены в Конституции РФ. Во-вторых, ст. 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре РФ, помещена законодателем в гл. 7, которая называлась «Судебная власть».
Согласно законопроекту «О Верховном суде РФ и прокуратуре РФ», гл. 7 стала назваться «Судебная власть и прокуратура», в ст. 129 п. 1 добавлено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.
Реализация данного выделения, несомненно, имеет положительные моменты, особенно в свете реформы и преобразований, и, возможно, поставит точку в дискуссии по вопросу, к какой ветви власти необходимо отнести прокуратуру. Однако хотелось бы, чтобы в принятом законопроекте более обстоятельно была изложена структура деятельности прокуратуры, так как сегодня не совсем понятно, как принятый законопроект «О Верховном суде РФ и прокуратуре РФ» скажется на самой деятельности прокуратуры. Приведет ли это к ее усилению или ослаблению, будут ли приняты и внесены в дальнейшем какие-то еще поправки. Этот вопрос остается на сегодняшний день открытым.