Статья: Проектный подход к разработке стратегии региона

ПРОЕКТНЫЙ ПОДХОД К РАЗРАБОТКЕ СТРАТЕГИИ РЕГИОНА

Лапыгин Юрий Николаевич,

Владимирский филиал РАНХиГС, профессор кафедры менеджмента, доктор экономических наук, профессор,

Российская Федерация, г. Владимир

Сивякова Милана Викторовна,

Владимирский филиал РАНХиГС, доцент кафедры менеджмента, кандидат экономических наук, доцент, заместитель председателя комитета проектной деятельности администрации Владимирской области,

Российская Федерация, г. Владимир,

Аннотация

Введение. Процесс разработки стратегии развития региона отличается от текущих процессов в деятельности работников исполнительных и законодательных органов власти региона. Кроме того, в этот процесс должны быть вовлечены и другие стейкхолдеры (представители федеральных и муниципальных органов власти, а также представители коммерческих и некоммерческих организаций), что требует специфической организации работ, характерных для проектного управления.

Цель. Статья посвящена рассмотрению вопросов, связанных с организацией процесса разработки стратегии развития региона, а также с определением этапов разработки стратегии с позиций проектного подхода.

Методы. При рассмотрении проектного и процессного подхода использованы методы графического и вербального моделирования, а также методы анализа и синтеза при структурировании этапов реализации проекта по разработке стратегии региона.

Научная новизна. Показана специфика проектного управления в процессе разработки стратегии, заключающаяся в том, что целеполагание разработчиков стратегии требует вовлечения и согласования позиций, должна быть обеспечена новизна и уникальность стратегии, высоки неопределенность процедур разработки и риск в получении ожидаемых результатов, ресурсы и время разработки стратегии ограничены, недостаточность квалификации разработчиков компенсируется организацией процесса со стороны консультантов, велик интервал повторения процедур разработки стратегии, что, в общем и целом, отличает проектное управление от процессного.

Результаты. Выделены этапы процесса разработки стратегии, в каждом из которых сформулированы задачи определения отдельных элементов стратегии и сроки реализации проекта.

Выводы. Результаты анализа процедур разработки стратегии развития региона, начиная с первого до последнего этапа, свидетельствуют о том, что они по своему содержанию в совокупности соответствуют такой категории как проект, а в части определенности структуры стратегии и повторяемости этапов, заложенных в методические рекомендации по разработке стратегии, соответствуют процессному подходу к управлению разработкой стратегии развития региона. Организация процесса разработки стратегии представляет собой, своего рода, инструмент реализации проектного управления. Использование полученных результатов позволит консультантам и группе стратегического планирования, как участникам процесса разработки стратегии, прояснить всю картину проекта в процессе стратегического планирования в регионе.

Ключевые понятия: стратегия, регион, цели, проект, процесс, этапы.

Введение

Федеральный закон о стратегическом планировании в Российской Федерации¹ (далее -- Закон) содержит норму, в соответствии с которой «документы стратегического планирования подлежат обязательной государственной регистрации в федеральном государственном реестре документов стратегического планирования» (статья 12), а методические рекомендации О стратегическом планировании в Российской Федерации : Федер. закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26 (ч. I). Ст. 3378. Об утверждении методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации : приказ Минэкономразвития России от 23.03.2017 № 132. URL: http://rulaws.ru/acts/ Pnkaz-Mmekonomrazvitiya-Rossii-ot-23.03.2017- N-132/ (дата обращения: 19.11.2018). Минэкономразвития России по разработке стратегии, утвержденные в начале 2017 г., раскрывают основе содержание элементов стратегии развития региона.

Кроме того, стратегия нужна Субъекту Федерации не только как обязательный документ для отчета о его наличии. Она нужна:

• муниципальным образованиям субъектов Федерации для понимания перспектив развития территории и корректировке стратегий муниципальных образований региона;

• инвесторам для оценки рисков и принятия решений о капитализации своих финансовых ресурсов на территории региона;

• бизнесменам для понимания своего участия в государственных програм- мах Перечень федеральных целевых программ, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2019 год. URL: http://fcp.economy.gov. ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/FcpList/Ful 1/201 9 (дата обращения: 16.02.2019). и национальных проектах О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года : Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204. URL: https:// rg.ru/2018/05/08/president-ukaz204-site-dok.html (дата обращения: 06.11.2018)., а также программах и проектах региона Региональные приоритетные проекты в 2018 году. URL: https://kpd.avo.ru/rpp18 (дата обращения: 20.02.2019).;

• департаментам администрации для включения отраслевых проектов и программ региона в национальные проекты и федеральные программы страны;

• населению для принятия решений остаться и работать в регионе (за последние 10 лет численность населения Владимирской области сократилось на 100 тысяч человек^{6 Владимирстат рассказал о демографии организаций в регионе.} URL: https://start33.ru/ news/2019/02/19/vladimirstat-rasskazal-o-demografii (дата обращения: 19.02.2019).

⁷ Разработка стратегии России -- 2035. URL: http://gasu.gov.ru/strategy-2035/ (дата обращения: 19.02.2019).);

• самой администрации Владимирской области и бизнесу для межрегионального и межотраслевого сотрудничества в условиях конкуренции за федеральные финансовые ресурсы, а также для формирования репутации успешно развивающейся территории страны.

Без стратегии трудно рассчитывать на системную разработку таких документов стратегического планирования (предусмотренного все тем же Законом), к которым относятся: прогноз социально-экономического развития, бюджетный прогноз, план мероприятий по реализации стратегии и программа социально-экономического развития Владимирской области [18].

Следует заметить, что в течение прошедшего 2018 г. некоторые регионы Центрального федерального округа (ЦФО) разрабатывали новые стратегии своего развития в соответствии с положениями Закона (см. табл. 1). Таких регионов было 7, что составляет примерно 40 % от общего числа субъектов федерации по ЦФО, что подтверждает актуальность разработки стратегий регионов. Тем более, поставлена задача разработки стратегии развития Российской Федерации до 2035, о чем свидетельствует приглашение к разработке указанной стратегии Министра экономического развития Российской Федерации М. С. Орешкина, обращенное в том числе и к регионам8 О стратегическом планировании в Российской Федерации : Федер. закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26 (ч. I). Ст. 3378.

9 Об утверждении методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта основательно не прописано. .

Таблица 1

Элементы стратегий регионов ЦФО

Следует отметить, что законодательно⁸ установлено только содержание стратегии региона, а инструменты, с помощью которых можно получить указанное содержание, нормативно не только «жестко» не определено, но и в рекомендательном плане⁹

Проектный подход позволяет упорядочить процесс разработки нового для региона продукта -- стратегии его развития.

В этой ситуации органы власти регионов, стремясь оптимизировать процедуры управления процессом разработки стратегии, но не обладая необходимой квалификацией и корпоративной культурой для реализации уникального проекта по разработке стратегии, как правило, привлекают внешних консультантов. Однако и в этом случае риски и неопределенность в получении ожидаемого результата остаются высокими в связи с риском привлечь консультантов-дилетантов и методической неопределенностью процедур реализации проекта по разработке стратегии.

Поэтому рассмотрение специфики организации процесса проектного управления имеет существенное значение для теоретиков и практиков, занятых разработкой стратегии региона.

Кроме того, проектный подход позволяет ориентировать участников разработки стратегии развития региона на достижение авангардных целей, содержание которых уникально, в отличии от целей рутинных процессов, обусловленных исполнением работниками органов власти своих должностных инструкций.

Как и любой проект, разработка стратегии ограничена в ресурсах и во времени. Расходование ресурсов ограничивается бюджетным процессом в целом и законодательством о контрактной системе в сфере закупок О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : Федер. закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ. URL: https://www.pro-goszakaz. ru/44fz-poslednyaya-redakciya (дата обращения: 27.04.2019). в частности. Что же касается времени, то динамичные изменения внешней и внутренней среды региона требуют «быстрых» разработок (чтобы постоянно не вносить изменения на этапе формирования стратегии), с одной стороны, а другой стороны, потребность вовлечения в реализацию проекта и большого числа стейкхолдеров (формирование проектных команд), и больших объемов информации ведет к большим временным затратам от начала работ до утверждения стратегии развития региона.

Специфика проектного управления проявляется и во временной организации процедур разработки стратегии, которые могут повторяться спустя длительное время (как правило, при смене власти в регионе), значительно изменяясь по своему содержанию и по причине развития методов стратегического управления, в силу изменений факторов внешней и внутренней среды, и изменений правил, определяемых законодательством.

В то же время проектный подход не отменяет и не заменяет процессного подхода. Следует заметить, что не всякий процесс может быть проектом, но всякий проект содержит в себе процессы. Рассматриваемые категории взаимосвязаны так, что проектный подход упорядочивает процесс разработки стратегии.

Так, исследователи отмечают, что потребность в разработке стратегии развития регионов побуждает стейкхолдеров и консультантов сочетать проектный и процессный подходы [23], что вызывает интерес в части исследования специфики каждого подхода, особенностей их сочетания и этапов реализации [22].

В условиях стремления регионов включиться в реализацию майского Указа Президента России О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года : Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204. URL: https:// rg.ru/2018/05/08/president-ukaz204-site-dok.html (дата обращения: 06.11.2018)., в котором поставлены задачи социально-экономического и научно-технологического развития Российской Федерации, актуальность включения проектов в стратегии развития регионов только возрастает. Кроме того, ориентация на получение конкурентного преимущества [9] побуждает регионы рассматривать стратегию как совокупность проектов [3], реализуемых в различных сферах развития региона.

Проектный и процессный подходы к разработке стратегии

Определяя управление проектами как «вид управленческой деятельности, направленный на реализацию процесса по достижению наилучших и уникальных результатов в условиях ограниченности ресурсов и времени» [12], рассмотрим соотношение двух категорий: «проект» и «процесс». Заметим, что под проектом чаще всего понимают [5] временное образование, предназначенное для создания уникальных продуктов, услуг или результатов, а под процессом -- регулярно повторяющуюся последовательность операций, потребляющую ресурсы и создающую результат, нужный кому-либо [6].

С этих позиций можно рассматривать стратегию как проект, который имеет свое начало и конец, а по содержанию ориентирован на создание уникального для региона продукта -- модели достижения амбициозных целей развития. Процедуры же формирования и реализации такого проекта представляют собой в какой-то мере формализованный процесс, который может быть выполнен с учетом методических рекомендаций Об утверждении методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации : приказ Минэкономразвития России от 23.03.2017 № 132. URL: http://rulaws.ru/acts/ Prikaz-Minekonomrazvitiya-Rossii-ot-23.03.2017- N-132/ (дата обращения: 19.11.2018). Минэкономразвития РФ.