Опыт показывает, что единая методика подобного распределения, равно как и в целом практика межбюджетных отношений, внутри регионов, пока не сложилась. Существуют отдельные подходы, ведутся поиски наиболее оптимальных решений, соответствующих условиям различных типов регионов России. Проиллюстрируем этот процесс на примере двух достаточно различных субъектов Федерации: региона-донора - Новосибирской области и дотационного региона - Томской области.
В Новосибирской 20 муниципальных образований. В 2012 г. 16 из них являлись дотационными, 2 - самодостаточными, 2 - донорами.
Область на протяжении ряда лет является одним из немногих регионов России, не получающих трансферты из федерального бюджета и самостоятельно обеспечивающих свои текущие бюджетные расходы. Уровень самообеспеченности области составляет свыше 90%. Хотя ситуация и здесь ежегодно осложняется. Изменения в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве привели, как и в других областях, к перераспределению налоговых доходов в пользу федерального центра при сохранении расходных полномочий территории. Кроме того, в результате продолжающейся налоговой реформы, направленной на уменьшение налоговой нагрузки на товаропроизводителей, поступления в бюджет от оборотных налогов, в частности, налога на пользователей автодорог и налога на содержание жилфонда и объектов социально-культурной сферы, за 2 года уменьшились в этой области более чем на 1,7 млрд. руб.
Для территориального бюджета характерна высокая степень зависимости от нормативов распределения федеральных налогов и сборов. Доля регулирующих налогов и сборов увеличилась с 61% в 2007 г. до 74% в 2011 г. В 2012 г. из общего объема налоговых и других обязательных платежей, мобилизуемых в бюджеты всех уровней на территории Новосибирской области, 30% направляются в федеральный бюджет, 36% - в областной и 34% - в местные бюджеты. Если область - донор, то на внутри региональном уровне явно даются недостаточные темпы развития собственной налоговой местных бюджетов. Большинство из них, как было сказано выше, являются дотационными, причем в бюджетах ряда районов перераспределения из областного бюджета достигают 80%. Финансовой помощи муниципальным образованиям в структуре расходов областного бюджета увеличивается и достигает четверти всех расходов. Порядок построения межбюджетных отношений следующий:
) рассчитывается минимально необходимый размер средств бюджетов муниципальных образований;
) устанавливаются доли отчислений от федеральных и региональных налогов, оставляемых на местах;
) после этого отдельным районам в случае нехватки средств выделяются субвенции;
) если и после этого у кого-то не хватает доходов на покрытие минимальных потребностей - выделяются дотации;
) в случае передачи полномочий на нижестоящий уровень осуществляется финансовое сопровождение.
Рассмотрим этот механизм внутри регионального финансового регулирования подробнее.
. Анализируются составляющие, учитываемые при расчете минимального размера средств бюджетов муниципальных образований. Расчет ведется методом так называемого прямого счета:
а) уровень оплаты населением услуг по содержанию и ремонту жилья, коммунальных услуг в домах муниципального и общественного фонда составляет 50% (по стране в 2012 г.- 90%). При этом если уровень расходов в совокупном доходе семьи превышает 10%, то выделяется субсидия;
б) нормы расходов на питание: по детским дошкольным учреждениям - 80 руб. на одного ребенка в сутки, по школам-интернатам, детским садам - 244 руб.; компенсация на питание учащихся образовательных школ, студентов учебных заведений профессионального образования - 105 руб. на одного учащегося в сутки; по учреждениям здравоохранения районов - 67 руб.; на бесплатный отпуск продуктов питания детям первых двух лет жизни 1000 руб. на одного ребенка в месяц;
в) нормы расходов на приобретение медикаментов и перевязочных средств по учреждениям здравоохранения районов - 330 руб. на койку в день.
Таким образом, с учетом численности соответствующих категории населения - потребителей бюджетных услуг прямым счетом устанавливается минимальная величина бюджета муниципального образования.
. Доли некоторых федеральных и ряд региональных налогов 2012 г. полностью передавались в муниципальные образования. Причем здесь присутствуют две составляющие:
а) доли федеральных налогов, закрепленных за бюджетами районов и городов на постоянной основе (в соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления»);
б) Дополнительные отчисления.
В результате практически все федеральные и региональные налоги (в пределах доли территориальных бюджетов в целом) остаются.
. В бюджетах муниципальных образований. Однако и после этого в большинстве районов (в 16) средств не хватало. Поэтому дополнительно было выделено 890 млн. руб. в виде субвенций на зарплату, питание, медикаменты, поддержку средств массовой информации.
. Помимо этого, 8 муниципальным образованиям было выделено еще 73 млн. руб. дотаций на бюджетное выравнивание. Тем самым завершился процесс построения непосредственных межбюджетных взаимоотношений в Новосибирской области.
. Кроме того, в 2012 г. из областного бюджета в бюджеты муниципальных образований переданы два вида государственных полномочий: «Об органах записи актов гражданского состояния Новосибирской области и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по их образованию и деятельности»; «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Новосибирской области в сфере архивного дела».
На это дополнительно в бюджеты районов и городов Новосибирской области направлено 43,5 млн. руб.
Теперь рассмотрим некоторые особенности межбюджетных отношений в 2013 г. на примере Томской области, которая на протяжении последних лет является дотационным регионом Федерации. Доходы местных бюджетов (как и областного) рассчитывались на основании прогноза экономических показателей в разрезе, как отдельных муниципальных образований, так и отраслей экономики, доходных источников по видам налогов и неналоговых поступлений. При формировании расходов учитывались предстоящая индексация заработной платы работникам бюджетной сферы с 1 октября 2013 г. в 1,33 раза (по решению правительства РФ) и увеличение размера средств на оплату за топливно-энергетические ресурсы в 1,4 раза. Размер других текущих расходов был оставлен на уровне предшествующего 2012 года.
Порядок распределения средств между областным и местными бюджетами примерно такой же, как и в Новосибирской области. Проектируемые на плановый год расходы местных бюджетов сопоставлялись с оценкой доходов. При превышении расходов над доходами муниципальному образованию выделялись отчисления от регулирующих доходов. В случае их недостаточности предоставлялась соответствующая компенсирующая дотация. При этом объем ресурсов, распределяем в соответствии с проектом бюджета области между местными бюджетами, включал все средства бюджетного регулирования (не только Дотации, но и средства, передаваемые на местный уровень через отчисления от регулирующих налогов).
Принципиальное отличие Новосибирской области состоит в том, практически вся финансовая помощь муниципальным образованиям (в Томской области составляет 1,23 млрд. руб.) зависит от поступления финансовой помощи из федерального бюджета, примерно равной сумме помощи области муниципальным образованиям. Однако слово «помощь», возможно, здесь не совсем уместно. Дело в том, что если из Новосибирской области в 2012 г. федеральный бюджет «забирал» лишь 30% собранных налогов и сборов, то из Томской - около 70%. В этих условиях межбюджетные отношения внутри Томской области не являются свободными, Они лишь продолжение аналогичных отношений между вышестоящими уровнями власти. Как там договорятся, так внизу и получится.
Другими словами, в вопросе межбюджетных отношений всех уровней Томской область полностью лишена самостоятельности. Тем не менее, и здесь стараются максимально оптимизировать финансовое состояние и областного, и местных бюджетов.
Практически по всем федеральным налогам фактические доли от них выше, чем определено Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».
Фонд финансовой поддержки муниципальных образований на 2013 г. в областном бюджете Томской области был установлен в размере 1,21 млрд. руб.
В 2012 г. была продолжена работа по обеспечению расходных полномочий, связанных с реализацией Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», с учетом фактической численности получателей льгот в каждом муниципальном образовании и суммы расходов исходя из федеральных стандартов на одного получателя средств. В соответствии с принципами, Установленными при создании федерального Фонда компенсаций, в бюджеты муниципальных образований переданы средства в виде Целевой финансовой помощи (субсидии) в сумме 65,7 млн. руб. в расчете на 2013 г. независимо от их бюджетной обеспеченности для Финансирования социальных обязательств, возложенных на муниципальные бюджеты в соответствии с Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». При установлении межбюджетных отношений на внутри региональном уровне, в том числе при расчете сумм финансовой помощи муниципальным образованиям из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований и норматива отчислений от регулирующих налоги определены расходы на реализацию положений Федерального закона «О ветеранах» в размерах, предусмотренных в местных бюджетах.
В ходе исследования первоначально 87,3% доходов концентрируется в областном бюджете и лишь 12,7% - в 29 местных, но после проведения межбюджетного регулирования картина принципиально меняется. В областном бюджете сумма поступлений уменьшается до 31,7%, а в местных бюджетах - увеличивается до 58,3%. Из 29 муниципальных образований Томской области 27 - дотационные и лишь два - самодостаточны.
Некоторые регионы пытаются найти другие подходы в системе межбюджетных отношений рассматриваемого уровня. Так, в Свердловской области законом утверждена система нормативов минимальной бюджетной обеспеченности для определения расходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований. В этих нормативах учтены- социальные нормы жилья, нормы потребления электроэнергии и газа (в пределах которых предоставляются льготы по оплате), социальные нормы обеспеченности населения услугами учреждений культуры и искусства, образования и здравоохранения, реабилитационных центров, центров социальной помощи на дому, а также минимальные нормы бюджетной обеспеченности по расходам на содержание органов муниципального образования, строительства и архитектуры, охраны окружающей среды и т. д. В дальнейшем все эти нормы и нормативы индексируются в соответствии с прогнозируемыми темпами инфляции и состоянием доходов бюджета области. Исходя из этого, определяются пути и конкретные размеры межбюджетных отношений в данном регионе.
Есть еще один важнейший аспект проблемы: практика региональной финансовой политики показывает невозможность эффективно управлять финансами региона, делая ставку в основном лишь на поиск более рационального механизма их распределения и использования. Основная задача в области стабилизации региональных Финансов - постоянно осуществлять меры, обеспечивающие улучшение финансового положения производителей и растущую наполняемость бюджетов на основе поддержки и развития производства, наращивания инвестиций и создания новых рабочих мест.
Только выработка эффективных стимулов в этом направлении, прежде всего на
уровне регионов и муниципальных образований, делает реальной задачу преодоления
тенденций депрессивности и отсталости в социально-экономическом развитии
территорий, создаст предпосылки для эффективного проведения политики бюджетного
выравнивания, перехода территорий на путь самообеспеченности самодостаточности
- как в общеэкономическом, так и в социальном аспектах.
Заботы и долги. В отличие от других стран, в которых развито местное самоуправление, в России большая доля расходов местных (городских, районных, поселковых) бюджетов идет на содержание и дотации коммунальному хозяйству (до 30% всех трат), и содержание социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, детские дома и дома престарелых и т. п.) - 55-60% всех расходов. Только 10-15% уходит на зарплату муниципальным служащим (местным чиновникам, врачам, учителям, дворникам ЖЭУ и т. д.). Для сравнения: в странах Западной Европы 70-80% расходов муниципалитетов уходит на зарплаты и 20-30% - на финансирование муниципального хозяйства.
Все эти расходы непосильным грузом ложатся на местные власти. Главы городов и поселков мечутся между чиновниками краевых и областных администраций, выпрашивая у них деньги на покрытие громадных дефицитов местных бюджетов; ведут переговоры с директорами региональных подразделений РАО ЕЭС России и поставщиками угля и мазута, упрашивая первых не отключать от тепла и света жилые кварталы, а вторых - поставить необходимое для обогрева и освещения населенных пунктов топливо в долг (так как денег нет, а людей нельзя оставлять без тепла и свет); объясняются с разгневанными водителями муниципальных автобусов, которые не получаются зарплату и не имеют денег на покупку бензина, и слесарями - сантехниками и ЖЭКов, коим бюджет платит гроши (к тому же нерегулярно и в последнюю очередь); пытаются найти компромисс между главврачами муниципальных больниц, у которых нет средств даже на бинты и шприцы, и директорами школ, у которых нет средств даже на покупку мела и зарплату уборщицам.
Груз разнообразных и насущных расходов, лежащий на российских муниципалитетах, и хронический дефицит их бюджетов привели к колоссальному росту кредиторской задолженности органов местного самоуправления. В России есть города, счет долгов которых идет на миллиарды рублей и сопоставим с их годовыми бюджетами. При этом в отличие от России, имеющей долги, прежде всего, перед иностранными государствами и частными банками (так называемыми Парижским и Лондонским клубами), и субъектов Федерации, набравших кредиты у российских коммерческих банков, муниципалитеты большую долю своих долгов имеют перед энергетиками, угольщиками, газовиками, связистами, водоканалами, то есть перед теми, у кого они последние годы правдами и неправдами получали ресурсы и услуги без полной оплаты, с кем проводили умопомрачительные и разорительные взаимозачеты, с кем занимались причудливым бартером (типа «долги за земельные участки»).
Общая сумма задолженности органов местного самоуправления неизвестна (что само по себе говорит о недопонимании обществом и государством остроты и существа проблемы). Ясно только, что она колоссальна. Курс государства и естественных монополистов на ужесточение платежной дисциплины и взыскание старых долгов, отчетливо проявившийся в 2010 году, резко усугубил положение муниципалитетов. Доля средств, идущих на дотации коммунальному хозяйству, резко возросла (свою роль сыграл, конечно, и резкий рост цен на энергоносители). Там, где возврата долгов требовали особенно жестко, а денег оказалось особенно мало, подготовиться к зиме не удалось, а дома часами и сутками стоят без тепла и света. Например, в Приморье или на Камчатке.
Другие «расходные полномочия». «Естественные» расходы городов, районов и поселков обширны и обременительны. Местные власти не в состоянии сами справиться с их тяжестью. Однако есть ещё нечто, не имеющее отношения к природе местного самоуправления, но, тем не менее, вмененное ему для неукоснительного исполнения.
Поясню, что имеется в виду. Если ваш сосед, живущий за стенкой, работает в полиции (прокуратуре, суде, налоговой полиции, ФСБ и тому подобное - всё равно), то за квартиру, свет, тепло, телефон и другие коммунальные услуги он платит только 50%. В метро, автобусе, троллейбусе и трамвае он едет по удостоверению - бесплатно. Вполне вероятно, что он имеет также право на внеочередное получение муниципального жилья.