Проблемы определения функций местного самоуправления
А.Р. Еремин
Аннотация
Актуальность и цели. Исследование посвящено изучению функций местного самоуправления. Показывается роль местного самоуправления в системе публичной власти Российской Федерации. Отмечается, что местное самоуправление как особая форма публичной власти имеет свои особые функции. Доказывается, что местное самоуправление имеет функцию децентрализации и соответственно ей строит свою особую систему власти на местах. Рассматривается особая функция в деятельности местного самоуправления, формулируемая как демократизация осуществления этого уровня публичного властвования. Обосновывается существование важной функции местного самоуправления, именуемой как выражение и защита интересов населения муниципальных образований. Целью исследования является изучение проблем определения функций местного самоуправления. Материалы и методы. В работе используются диалектический, формально-юридический, логический и другие методы познания. Результаты. Организации успешного функционирования местного самоуправления уделяется первостепенное значение в политической деятельности публичной власти. Государство принимает активное участие в этом процессе. Сегодняшнее реформирование всей системы власти в государстве, закрепление в Конституции РФ единой системы публичной власти России представляет необходимость как переосмысления содержания местного уровня власти - местного самоуправления, так и реформирования отношений между всеми уровнями публичной власти, в особенности отношения между государственной властью и местным самоуправлением. Рассмотренные функции в данном исследовании должны быть учтены законодателем при формировании новой модели публичной власти в России, где местному самоуправлению, основанному на принципе децентрализации, должно быть уделено довольно пристальное внимание, поскольку именно оно олицетворяет собой подлинную демократию, где общество находит приемлемые модели для организации своей жизни. Местное самоуправление должно стать реальным элементом публичного властвования в Российской Федерации. Выводы. В публичной системе власти органы местного самоуправления структурно обособлены, наделены своим объемом полномочий и самостоятельны в решении вопросов местного значения на соответствующей муниципальной территории. Как конституционный институт местное самоуправление является участником различных значимых сфер жизнедеятельности, в частности идеологической, материальной и социальной, и, как любой другой институт конституционного права, имеет свое непосредственное предназначение в решении социально значимых задач. Местное самоуправление, несмотря на наличие собственной самостоятельности, является продолжением на местном уровне единой публичной власти в государстве. Местное самоуправление в рамках публичной власти обособлено от управления государственного, оно является самостоятельной самоуправляемой подсистемой, которой присуща децентрализация. Особой функцией в деятельности местного самоуправления является демократизация осуществления этого уровня публичного властвования. По уровню организации местное самоуправление представляет собой некую автономию, где помимо организации жизни людей сохраняются культура, история развития, развивается сложившийся уклад и другие местные особенности проживания. Важной функцией местного самоуправления является выражение и защита интересов населения муниципальных образований.
Ключевые слова: местное самоуправление, государственная власть, публичная власть, децентрализация, демократизация, население, муниципальное образование
Abstract
Issues of defining the functions of local self-government
A.R. Eremin
Background. The article is devoted to the study of the local self-government functions. The place of local self-government in the system of public power of the Russian Federation is shown. It is noted that local self-government as a special form of public authority has its own special functions. It is proved that local self-government has the function of decentralization and, accordingly, builds its own special system of local government. A special function in the activity of local self-government is considered, formulated as the democratization of the implementation of this level of public power. The existence of an important function of local self-government, referred to as the expression and protection of the interests of the population of municipalities, is substantiated. The purpose of the research is to study the problems of determining the functions of local self-government. Materials and methods. The study uses dialectical, formal-legal, logical and other methods of cognition. Results. The organization of the successful functioning of local self-government is of paramount importance in the political activities of public authorities. The State takes an active part in this process. Today's reform of the entire system of government in the state, the consolidation in the Constitution of the Russian Federation of the unified system of public power in Russia represents the need to rethink both the content of the local level of government - local self-government, and the reform of relations between all levels of public power, in particular, the relationship between state power and local self-government. The functions considered in this article should be taken into account by the legislator when forming a new model of public power in Russia, where local self-government based on the principle of decentralization should be given rather close attention, since it is it that embodies true democracy and where society finds acceptable models for organizing its life. Local self-government should become a real element of public rule in the Russian Federation. Conclusions. In the public system of government, local self-government bodies are structurally separate, endowed with their own scope of authority and independent in resolving issues of local importance in the relevant municipal territory. As a constitutional institution, local self-government is a participant in various significant spheres of life, in particular, ideological, material and social. And like any other institution of constitutional law, it has its own direct purpose in solving socially significant tasks. Local self-government, as if it did not have its own independence, is a continuation at the local level of a single public authority in the state. Local self-government within the framework of public authority is separate from state administration, it is an independent self-governing subsystem, which is characterized by decentralization. A special function in the activities of local self-government is the democratization of the implementation of this level of public power. According to the level of organization, local self-government is a kind of autonomy, where, in addition to organizing people's lives, culture, history of development are preserved, the established way of life and other local features of living are developing. An important function of local self-government is the expression and protection of the interests of the population of municipalities.
Keywords: local self-government, state power, public power, decentralization, democratization, population, municipal formation
Введение
В Конституции Российской Федерации 1993 г. одним из элементов конституционного строя называется местное самоуправление. Основной закон закрепляет организационную самостоятельность создаваемых органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством. Также, согласно внесенным поправкам в Конституцию России в 2020 г., органы местного самоуправления составляют часть публичной власти. Согласно ст. 132 Конституции РФ «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» [1]. Особое место в развитии местного самоуправления в системе публичной власти занимают функции, которые оно осуществляет. Соответственно, в теории конституционного права существуют определенные проблемы, которые требуют тщательной проработки для определения функций местного самоуправления, дабы определить возможные пути его реформирования и встраивания в общую систему публичной власти Российской Федерации. Проблемам выделения функций посвятили труды известные ученые, которые подходили к решению этого вопроса с различных сторон. Ряд исследователей изучали отдельные направления деятельности органов местного самоуправления [2]. Но до сих пор вопрос, каким образом необходимо рассматривать функции местного самоуправления, является актуальноправовым исследованием.
Роль местного самоуправления в системе публичной власти Российской Федерации
Отмечая роль и значение местного самоуправления в системе публичной власти и выстраивание отношений его с государственной властью, Президент России В. В. Путин отметил: «Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, это мы с вами все хорошо знаем. Но они находятся, естественно, здесь, а не где-то там, в космическом пространстве, на Луне. Они часть нашего общества, страны и системы управления. А их самостоятельность в пределах своих полномочий не означает ра - зорванности, разделенности единого политического, экономического, культурного, транспортного пространства России. Напротив, четкое исполнение своих обязанностей каждым уровнем власти, их тесное взаимодействие между собой, деловое партнерство - это основа и гарантия выполнения наших планов по повышению качества жизни граждан Российской Федерации. Поэтому так важно обеспечить единство всех уровней публичной власти. Я, если вы обратили на это внимание, уверен, что, конечно, вы не могли это не заметить, говорил об этом и в Послании, где предложил прямо закрепить эту принципиальную позицию в Основном Законе нашей страны, в Конституции» О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти : закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ // Российская газета. 2020. 16 марта..
В 2020 г. в Конституцию Российской Федерации были внесены большое количество поправок, которые затронули различные стороны жизни российского общества и государства Там же.. Согласно Основному Закону РФ, местное самоуправление в Российской Федерации представлено как одна из основ конституционного строя. По определениям, ранее отраженным в решениях Конституционного Суда РФ, а с 2020 г. - в Конституции РФ, местное самоуправление - важная часть системы публичной власти в Российской Федерации.
В ст. 2 Федерального закона «О Государственном Совете Российской Федерации» О Государственном Совете Российской Федерации : федер. закон от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ // Российская газета. 2020. 11 декабря. впервые официально приведено определение системы публичной власти России. В соответствии с ним система состоит из федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, осуществляющих свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства.
Справедливо указывает А. П. Осипов о том, что российское конституционное законодательство определяет наличие только двух уровней власти в государстве. К федеральному уровню государственной власти относится президентская власть, исполнительная власть, представленная правительством России, законодательная власть, представленная парламентом, и судебная власть. Вторым уровнем государственной власти является власть субъектов Российской Федерации, куда входят власть глав регионов, законодательная власть, исполнительная власть и мировое судопроизводство. А вот органы местного самоуправления согласно ст. 12 Основного Закона не входят в систему органов государственной власти России [3, с. 74]. местный самоуправление публичный власть
Вообще, включение в текст Основного Закона термина «публичная власть», несомненно, является правильным шагом. Еще Конституционный Суд РФ отмечал, что «принцип единой системы публичной власти, хотя и не нашел буквального закрепления в гл. 1 Конституции Российской Федерации, вместе с тем имплицитно следует из многих конституционных положений».
Органы местного самоуправления законодательно, на конституционном уровне отделены от государственной системы власти, о чем говорит ст. 12 Конституции РФ. Из этого следует, что в публичной системе власти органы местного самоуправления структурно обособлены, наделены своим объемом полномочий и самостоятельны в решении вопросов местного значения на соответствующей муниципальной территории.
Однако государственная власть и местное самоуправление имеет и много схожих черт, в том числе общность их целей и задач. К ним, в частности, относят обеспечение безопасности и благосостояния граждан [4, с. 93].
Выполнение местным самоуправлением публичных функций несомненно. В частности, как конституционный институт местное самоуправление является участником различных значимых сфер жизнедеятельности, в частности идеологической, материальной и социальной, и, как любой другой институт конституционного права, имеет свое непосредственное предназначение в решении социально значимых задач.
Обладая определенным правовым статусом, местное самоуправление осуществляет определенные направления своей деятельности, иными словами, имеет свои специфические функции.
Известное Постановление Конституционного Суда России По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы : постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П // Собрание законодательства РФ. 2015. № 50. Ст. 7226. внесло в процесс обсуждения вопроса о месте и роли местного самоуправления, его взаимоотношениях с государственной властью по поводу осуществления отдельных государственных полномочий новые представления и установки. Также, как справедливо указал в своем труде А. В. Курочкин, изменилась и роль местного самоуправления и его органов в системе защиты интересов местных сообществ, которые проживают на территории соответствующих муниципальных образований в рамках границ территорий субъектов Российской Федерации [5, с. 99].
Справедливо отмечал А. Бланкенагель то, что в системе власти в государстве с точки зрения принципа разделения властей местное самоуправление представлено как самостоятельный принцип, олицетворяющий собой демократизацию управления. Он предлагает ставить местное самоуправление в трехуровневую организацию власти в государстве с точки зрения принципа федерализма, где на каждом уровне реализуются собственные функции самостоятельно и автономно и где достаточно для этого финансовых и материальных средств. В результате можно представить вертикаль в разделении всей власти в государстве по трем уровням, где для осуществления возможности реализации демократизации и децентрализации применяется известный принцип субсидиарности. Соответственно, муниципальные территории должны обладать собственной властью и полномочиями [6, с. 127-130].
Вполне очевидно, что можно поддержать такой подход. Ведь местное самоуправление, несмотря на наличие собственной самостоятельности, является продолжением на местном уровне единой публичной власти в государстве. Но есть здесь и специфическая особенность местного самоуправления, которая заключается в том, что в рамках публичной власти оно обособлено от управления государственного и это самостоятельная самоуправляемая подсистема, которой присуща децентрализация.
Функция децентрализации в осуществлении местного самоуправления
Можно с точки зрения децентрализации местного самоуправления определить схему публичной власти, где реализуется принцип разделения властей, в частности при выделении компетенции Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальной модели как самоуправленческой структуры, наиболее полно отражающей интересы населения. Муниципалитет как система, призванная решать социальные задачи, осуществляет публичное властвование и, соответственно, несет в себе начала децентрализации власти. Местное самоуправление, таким образом, и есть институт децентрализации в системе публичной власти России.
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила функцию децентрализации власти, которая в дальнейшем нашла свое развитие в законодательстве. Важнейшее конституционное условие децентрализации заключается в том, что местное самоуправление должно осуществляться на всей территории Российской Федерации.
Конституция России отсылает к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ : [ред. от 01.07.2021] // Российская газета. 2003. 8 октября., закрепляя, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются Федеральным законом (ФЗ). ФЗ определяет уровни территориальной организации, где должно осуществляться местное самоуправление, таким образом закладывая основу муниципально -территориальному делению в России. Основным территориальным уровнем для муниципалитетов является поселение. И, соответственно, это должны быть городские, сельские поселения, муниципальные районы, муниципальные и городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. Населению предоставлено право самому определять, как организовать жизнь на своей территории. Для этого в арсенале у местного сообщества есть все организационные правовые формы, которые определены действующим законодательством и которые можно использовать с наделением соответствующих структур необходимым объемом полномочий.