Правовая природа актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами
Эльман Сулейманович Юсубов1, Юрий Валерьевич Филимонов2
Аннотация
акт разъяснение законодательства нормативный
Исследуются сущность и отличительные черты актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, принятие которых обусловлено необходимостью обеспечения единства правоприменительной практики государственных и муниципальных органов. Законодатель, закрепив в законодательстве об административном судопроизводстве право их судебного оспаривания, расширил сферу действия интерпретационных (праворазъяснительных) актов, усиливающих эффективность воздействия на общественные отношения в общем механизме правового регулирования.
Ключевые слова: акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами; правовые акты; результат толкования правовых норм
Abstract
The legal nature of acts containing explanatory legislation and possessing normative qualities
Elman S. Yusubov1, Yuri V. Philimonov2
In the administrative legal proceeding there was fixed right to litigate acts of public authority, organizations and officials, containing explanations of
legislation and possessing regulatory characteristics. Authorizing to litigate these acts, the legislator realized suggestions, made earlier by scientists, about legalization of a separate type of act along with legal and individual acts, namely acts, which fix the result of legal interpretation of legal norms. The legislator cannot make specified regulation of all variety of public relations, established absolutely precise norms, falling under all events of life. Thereby in real situations law-enforcer can have some problems in understanding of several norms, which reproduce conditions to indefinitely wide limits of judgment and optional realization, at the same time it can lead to violation of rights and legal interests of participants of these legal relations. Mentioned circumstances caused state-authorized necessity in fulfillment of integrated practice of law-enforcement activity by means of edition of law expository acts.
While explaining legal norms, it is not allowed to change, to expand or to restrict to their semantic meaning. Law explanation enforces, expands possibility of legal regulation, but it doesn't actually influence on public relations and that is why administrative law explanatory acts are not applicable to the category of legal sources (form of fixation of legal norms).
Keywords: acts containing explanations of legislation and having normative properties; legal acts; the result of the interpretation of legal norms
В законодательстве об административном судопроизводстве сравнительно недавно получило закрепление право на оспаривание актов органов публичной власти, иных органов, организаций и должностных лиц, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (пп. 1.1 ч. 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пп. 1.2 п. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) [1]. До внесения законотворческих изменений ведомственные письма, рекомендации, разъяснения, рассылаемые для исполнения структурным подразделениям, не воспринимались как нормативные или ненормативные акты и относились к документам информационно-справочного, нераспорядительного характера.
В частности, Минфин России рассылает в год до 3 тыс. письменных разъяснений, а Федеральная налоговая служба - порядка 300 [2]. Многие из них разрешают вопросы, выходящие за пределы внутриорганизацион- ных или служебных взаимоотношений, и затрагивают права и интересы иных лиц. Потому установленный способ судебной защиты позволил не только повысить гарантии судебной защиты прав и интересов, возникающих из публичных правоотношений, но и расширил сферу действия праворазъяснительных актов в общем механизме правового регулирования. В этой связи представляет интерес исследование правовой природы и отличительных черт актов, содержащих разъяснение законодательства и обладающих нормативными свойствами, определение их места в правовой системе российского государства.
Анализируемая процессуальная новелла введена федеральным законодателем в целях реализации Постановления Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона “О Верховном Суде Российской Федерации” и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества “Газпром нефть”» [3]. Основанием к рассмотрению дела стала неопределенность в подведомственности иска по оспариванию письма Федеральной налоговой службы от 21 августа 2013 г. № АС-4-3/15165 «О налоге на добычу полезных ископаемых», содержавшему обязательные предписания, но не отнесенное судами общей и арбитражной юрисдикции ни к нормативному, ни к индивидуальному правовому акту, что повлекло отказ в принятии его к производству. Конституционный Суд РФ, выявив в данной ситуации существенное ограничение права заявителя на защиту, обратил внимание федерального законодателя на необходимость введения судебного обжалования административных праворазъяснительных актов. Согласно позиции Суда, официальное толкование правовых норм является обязательным для правоприменителей, но их уточнение может расходиться с заложенным в них истинным смыслом. Отказ же в судебной проверке таких актов, по сути, распространяет силу даваемых разъяснений на неопределенный круг лиц.
Федеральный законодатель, устраняя выявленный правовой пробел, утвердил перечень органов, чьи праворазъяснительные акты подлежат судебному контролю на предмет законности издаваемых правовых предписаний. На основании п. 2 ч. 1 ст. 20 КАС РФ Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа разрешают административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, принятых органами государственной власти субъектов РФ, представительными органами муниципальных образований.
Согласно пп. 1.1 ст. 21 КАС РФ, Верховному Суду РФ подведомственны административные дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, Центрального банка Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами [4].
Исходя из п. 1.2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ, арбитражные суды рассматривают по правилам административного судопроизводства дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, если рассмотрение подобных дел входит в компетенцию Суда по интеллектуальным правам. Согласно п. 1.1 ч. 4 ст. 34 АПК РФ, Суд по интеллектуальным правам разрешает дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.
Изучение судебной практики по данной категории дел подтверждает целесообразность и действенность судебного контроля за законностью праворазъяснительных актов.
Так, решением Верховного Суда РФ от 14 июня 2018 г. № АКПИ18-393 признан недействующим абзац седьмой письма Министерства финансов Российской Федерации от 22 ноября 2017 г. № 03-15-07/77488, так как он, обладая нормативными свойствами, не отвечает смыслу разъясняемых им статей 420 и 422 Налогового кодекса РФ и на самом деле вводит новое правовое регулирование по компенсационным выплатам лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к нему местностях. Придание толкуемым статьям закона общеобязательной силы противоречит запрету на опубликование нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм (абзац второй пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009). Значит, в опротестованной части письмо издано с превышением предоставленных Минфину России полномочий [5].
В другом деле Верховный Суд РФ признал незаконным абзац пятнадцатый п. 1 приложения к письму Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 2 сентября 2016 г. № 28483-АЧ/04 «Об отдельных вопросах, возникающих в связи с изменениями, внесенными в акты Правительства Российской Федерации Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2016 г. № 603 “О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам предоставления коммунальных услуг”». Письмо разослано высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации для его исполнения. Следуя выводу Суда, спорное разъяснение фактически восполняет пробел в правовом регулировании относительно способа оплаты коммунальной услуги и порядка расчета за отопление. Оттого оно выходит за рамки адекватного толкования статей федерального акта - Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 [6].
В ином деле Верховный Суд РФ признал недействующим п. 8 письма Федеральной службы по надзору за защитой прав потребителей и благополучия человека от 11 января 2016 г. № 01/37-16-29 «О разъяснении отдельных положений Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации». По мнению Суда, оспоренное разъяснение опосредованно через правоприменительную деятельность должностных лиц территориальных органов Роспотребнадзора, стало императивным и для потребителей. Однако его смысл, предусматривающий ввод новых нормативных положений, не отвечает критериям должного истолкования и вступил в противоречие с Правилами предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 09.10.2015 г. № 1085 [7].
На региональном уровне судебный контроль за праворазъяснительными актами, издаваемыми территориальными государственными органами, также доказал свою эффективность.
Например, Архангельский областной суд признал неправомерным один из пунктов служебного письма начальника УФСИН России по Архангельской области от 24 марта 2016 года «Об удержаниях с осужденных по исполнительным документам». Суд пришел к выводу о приобретении документом нормативных свойств, так как он адресован подчиненным начальникам учреждений УФСИН России по Архангельской области для исполнения по отношению ко всем осужденным, отбывающим наказание в учреждениях области. В письме есть правила, рассчитанные на неоднократное употребление со стороны учреждений УФСИН, но не совпадающие с сутью разъясняемых норм в совокупности с другими нормами федерального законодательства [8].
Аналогично решением Липецкого областного суда признано незаконным Постановление Липецкого областного Совета депутатов № 335-пс от
27.07.2017 г. «Об официальном толковании части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 г. № 59-ОЗ “О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области”», в котором вместо толкования нормы закона изложена другая ее юридическая конструкция, предусматривающая изложение новой нормы, допустимое лишь посредством внесения изменений в региональный закон [9].
Вместе с тем суды оставляют без удовлетворения административные иски об оспаривании праворазъяснительных актов, содержание которых не противоречит требованиям закона. К примеру, Суд по интеллектуальным правам отказал в признании недействующим п. 4.2 Рекомендаций по отдельным вопросам экспертизы заявки на полезную модель, утвержденных приказом Федеральной службы по интеллектуальной собственности (Роспатента) от 31.12.2009 № 196. Рекомендации, по мнению Суда, формально не являются директивными для специалистов Роспатента, но ввиду принципа субординации и прямого указания в приказе Роспатента от
31.12.2009 № 196 ими руководствуются для выработки единого подхода при проведении экспертиз и они рассчитаны на многократное использование. Учитывая тот факт, что работники Роспатента должны в правоотношениях с заявителями придерживаться рекомендаций, поступивших от вышестоящего органа, исследуемый акт опосредованно, через исполнительную деятельность работников Роспатента, приобретает свойства нормативности и для иных лиц. В то же время при проверке судом упомянутого акта не выявлено введение (изменение, дополнение, отмена) правил, оказывающих общерегулирующее воздействие на правоотношения в области интеллектуальных прав, которые бы выходили за пределы разъясняемых норм Гражданского кодекса РФ и иных правовых актов [10].
При этом праворазъяснительные акты имеют особенности, позволяющие разграничивать их с нормативными и ненормативными актами.
В пункте 3 Постановления пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» к существенным признакам, характеризующим акты подобного рода, отнесено: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами; наличие в них результатов толкования норм права, используемых в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц [11].