Статья: Постановления главных государственных санитарных врачей: правовая природа и законность ограничений прав и свобод человека

Ограничения прав человека

Положения, затрагивающие права и свободы человека, начали появляться еще в середине февраля 2020 г. с момента принятия первых Постановлений на фоне глобального распространения COVID-19 (Постановление ГГСВ КККБТУ МЗ РК, 2020). Но прежде чем перейти к анализу релевантных положений в части ограничений прав человека, обратим внимание на положение п. 1 ст. 39 Конституции РК, которое гласит, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения» (Конституция РК, 1995). Иными словами, любые ограничения прав и свобод человека и гражданина будут носить законный характер только при условии, что они предусмотрены законом и имеется обоснованная цель их ограничений. Подобное положение содержится и в нормах, помимо прочего, ст. 9, 12, 18 Международного пакта о гражданских и политических правах (далее - МПГПП) (Закон РК «О ратификации Международного пакта о гражданских и политических правах», 2005).

Отдельным случаем является возможность отступления от своих обязательств по МПГПП при соблюдении условий, предусмотренных в ст. 4 МПГПП, однако, Казахстан официально не уведомлял об использовании своего права отступления от обязательств (КМБПЧСЗ, 2020), ввиду этого в настоящей статье будут затронуты проблемы в рамках ограничения отдельных прав без рассмотрения вопроса отступления Казахстана от выполнения международных обязательств.

Таким образом, как Конституция РК, так и МПГПП четко определяют, в каких случаях и при каких условиях возможны ограничения прав и свобод человека либо отступления от международных обязательств.

В настоящий момент единственным профильным законом, в соответствии с которым возможно установление ограничений прав и свобод человека на территории Казахстана в рамках обеспечения защиты здоровья населения, является Кодекс РК «О здоровье народа и системе здравоохранения». Однако, он не устанавливает перечень прав и свобод человека и гражданина, которые могут быть ограничены в период введения ограничительных мероприятий (карантина). Если обратить внимание на ныне действующий приказ Министра здравоохранения РК от 21 декабря 2020 г. № КР ДСМ-293/2020, то в нем указывается, что ограничительные мероприятия, в том числе карантин, включают, помимо прочего, ограничение организации и проведения мирных собраний, зрелищных, спортивных, религиозных и других массовых мероприятий, а также семейных обрядов, связанных с рождением, свадьбой, смертью, применение мер личной и коллективной профилактики инфекционных заболеваний, ограничение производства, ввоза, вывоза, применения и реализации на территории Республики Казахстан продукции, предназначенной для использования и применения населением, а также в предпринимательской и (или) иной деятельности, ограничение деятельности объектов предпринимательской и (или) иной деятельности (Приказ МЗ РК «Об утверждении правил осуществления ограничительных мероприятий, в том числе карантина, и перечень инфекционных заболеваний при угрозе возникновения и распространения которых вводятся ограничительные мероприятия, в том числе карантин», 2020). Однако, приказ Министра здравоохранения РК является подзаконным нормативным правовым актом. Ввиду этого уместным будет привести мнение Конституционного совета РК, выраженное в Нормативном постановлении от 20 августа 2009 г. № 5, в котором указывается, что ограничение права является прерогативой законодателя, что означает невозможность последним уполномочить иной государственный орган или должностное лицо регулировать подзаконными нормативными правовыми актами пределы ограничения прав человека (НП КС РК №5, 2009). Соответственно, Постановления, которые на данный момент не входят в состав правовых актов, не могут содержать положения, направленные на ограничение прав и свобод человека и гражданина, поскольку отсутствует соответствующее регулирование на уровне закона.

В противоречие с вышеуказанными выводами большинство принятых Постановлений содержали формулировки со словами «ограничить» и «запретить». Рассмотрим это на следующих примерах.

Законность ограничения права свободно получать и распространять информацию

Согласно п/п. 1) п. 4 Постановления Главного государственного санитарного врача РК от 22 марта 2020 г. № 26-ПГВр «О мерах по обеспечению безопасности населения Республики Казахстан в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан «О введении чрезвычайного положения в РК» государственные органы были обязаны обеспечить введение и контроль исполнения «запрета на проведение аудио, фото и видео съемки в организациях здравоохранения, машинах скорой медицинской помощи, в помещениях, определённых местными исполнительными органами для карантина, а также при оказании медицинской помощи на дому медицинскими работниками» (Постановление ГГСВ РК № 26-ПГВр, 2020). В соответствии со ст. 19 МПГПП право искать, получать и распространять информацию входит в состав права на свободное выражение мнения, которое может быть ограничено только в двух случаях: для уважения прав и репутации других лиц либо для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения (Закон РК «О ратификации Международного пакта о гражданских и политических правах», 2005). Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах (Сиракузские принципы, 1985) и ст. 19 МПГПП предусматривают, что ограничение данного права является правомерным, если ограничение установлено законом, преследуется законная цель и ограничение допустимо в демократическом обществе. Идентичная норма права предусмотрена и в п. 2 ст. 20 Конституции РК (Конституция РК, 1995). В целях толкования стоит напомнить и о мнении Комитета ООН по правам человека, изложенном в п. 22 Замечаний общего порядка № 34 касательно свободы мнений и их выражения, в котором четко указано, что «не допускаются никакие ограничения, установленные на основаниях, не содержащихся в п. 3 (ст. 19 МПГПП - прим. авт.), даже если такие основания будут оправдывать ограничения в отношении других прав, защищаемых Пактом. Ограничения могут устанавливаться лишь для тех целей, для которых они предназначены, и они должны быть прямо связаны с конкретной целью, достижение которой они преследуют, и быть ей соразмерны» (Замечания общего порядка № 34, 2011). Анализ ранее (Кодекс РК «О здоровье народа и системе здравоохранения», 2009) и ныне действующего Кодексов РК «О здоровье народа и системе здравоохранения» показывает, что ни пациент, ни иное лицо не могут быть ограничены в праве на сбор информации путем проведения видео, аудиозаписи на вышеуказанных объектах и ситуациях, то есть законом не предусмотрена возможность ограничения права человека на поиск, получение и сбор информации в организациях здравоохранения, машинах скорой медицинской помощи, в помещениях, определённых местными исполнительными органами для карантина, а также при оказании медицинской помощи на дому медицинскими работниками. Комментируя вышеуказанный запрет, министр здравоохранения Цой А. отметил, что это необходимо в целях защиты пациентов, «поскольку бывает очень много случаев, когда их снимают лежа на кровати в раздетом состоянии, или они находятся в беспомощном состоянии и не могут дать согласие на съемку» (Цой прокомментировал запрет на проведение видеосъемки в стационарах, 2020). Однако, стоит понимать, что право на собственное изображение, в целом, охраняется ст. 145 Гражданского кодекса РК (Кодекс РК «Гражданский кодекс Республики Казахстан», 1994), нарушение которой имеет правовые последствия, а сама норма в дополнительных пояснениях не нуждается. Если говорить о средствах массовой информации и их представителях, то необходимые условия и ограничения опубликования изображений конкретных лиц установлены в Законе РК «О средствах массовой информации» (Закон РК «О средствах массовой информации», 1999). Соответственно, из текста Постановления Главного государственного санитарного врача РК от 22 марта 2020 г. № 26-ПГВр невозможно установить, какая законная цель преследовалась в рамках установления вышеуказанного запрета.

Кроме того, в вводной части Постановления от 22 марта 2020 г. № 26-ПГВр отсутствуют ссылки на нормы закона, на основании которых оно было принято, а сама формулировка приведенной выше нормы в части «обеспечить введение и контроль исполнения», хотя напрямую и не затрагивала права человека и была обращена к конкретным органам власти, все же подразумевала передачу полномочий по ограничению права, которых у главного государственного санитарного врача нет и не было. В данной связи вспоминается фраза Домиция У, зафиксированная в Титуле XVII Книги пятидесятой Дигестов Юстиниана, о том, что «никто не может передать другому больше права, чем имеет сам» (Scott, 1932).

Учитывая вышеизложенное, главный государственный санитарный врач, во-первых, наделил другие государственные и иные органы полномочиями, которые у самого него отсутствовали, во-вторых, в условиях отсутствия закона обязал ограничить людей в праве на сбор информации, что фактически означало нарушение конституционного права человека и гражданина. Таким образом, по смыслу ст. 19 МПГПП вышеуказанный запрет являлся неправомерным, поскольку он был установлен не на основании закона, не преследовал законную цель и недопустим в демократическом обществе.

Законность ограничения права на свободное передвижение

Интересным для анализа представляется и норма, содержавшаяся в п/п. 8) п. 1 Постановления Главного государственного санитарного врача Ман- гистауской области от 29 мая 2020 г. № 25-ПГСВ, которая гласила, что в связи с эпидемиологической ситуацией «запрещается выход из мест проживания», за исключением семи случаев (выход на работу, прогулка с детьми и другие) (Постановление ГГСВ Мангистауской области №25-ПГСВ, 2020).

На момент принятия данного Постановления от 29 мая 2020 г. № 25-ПГСВ ни один закон, в том числе и действовавший в тот период Кодекс РК от 18 сентября 2009 г. «О здоровье народа и системе здравоохранения», не предусматривал такого ограничительного мероприятия, как «запрет на выход из мест проживания».

Конституцией РК (п. 1 ст. 21), а также МПГПП (п. 1 ст. 12) гарантируются право каждого на свободное передвижение, если только ограничение не установлено законом. Согласно же Замечаниям общего порядка № 27 для того, чтобы являться допустимыми, ограничения права на свободное передвижение должны предусматриваться законодательством, должны являться необходимыми в демократическом обществе для защиты указанных целей и должны соответствовать всем другим правам, признаваемым в МПГПП, а ограничения, которые не предусмотрены законодательством или не соответствуют требованиям п. 3 ст. 12 (МПГПП - прим. авт.), представляют собой нарушение прав, гарантируемых пунктами 1 и 2 (ст. 12 МПГПП - прим. авт.) (Замечания общего порядка № 27, 1999). Конечно, ограничение права на свободное передвижение в условиях быстрого распространения COVID-19 преследует вполне обоснованную цель - необходимость защиты здоровья как отдельного лица, так и населения в целом. Учитывая же, что коронавирусная инфекция распространяется преимущественно воздушно-капельным путем (Рекомендации ВОЗ, 2020), ограничение выхода на улицу и предотвращение контакта с другими лицами, действительно, может способствовать ограничению распространения инфекции. Однако, принятие главным государственным санитарным врачом вышеуказанного запрета было неправомерным, поскольку законом не была предусмотрена возможность ограничения выхода за пределы места проживания в рамках ограничительных мероприятий, при этом режим чрезвычайного положения уже не действовал, и, Республика Казахстан не использовала свое право отступления от обязательств на основании ст. 4 МПГПП. Таким образом, вышеуказанный запрет, хотя и преследовал законную цель, являлся недопустимым ввиду отсутствия соответствующей нормы закона.

Интересным в данной части представляется практика, например, Конституционного суда РФ. 25 декабря 2020 г. было рассмотрено дело о проверке конституционности п/п. 3 п. 5 постановления губернатора Московской области «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области» в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области. Как подчеркивается в Постановлении Конституционного суда РФ (далее - Постановление КС РФ) основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации положение о том, что граждане обязаны не покидать места проживания (пребывания), за исключением определенных случаев (Постановление КС РФ № 49-П, 2020). Признавая данную норму, ограничивающую право свободно передвигаться, конституционной, Конституционный суд РФ исходил из того, что без жизни и здоровья потеряет значение и право свободно передвигаться, отсутствие правового регулирования в части возможности ограничения права свободно передвигаться не является основанием для бездействия со стороны органов государственной власти, и, ограничение обусловлено объективной необходимостью оперативного реагирования на беспрецедентную угрозу распространения коронавирусной инфекции, имеет исключительный характер и преследует конституционно закрепленные цели защиты жизни и здоровья всех лиц (Постановление КС РФ № 49-П, 2020).

В данной связи необходимо отметить, что права и свободы человека и гражданина в РФ могут быть ограничены только федеральным законом, а Федеральный закон от 01 апреля 2020 г., который был принят в целях придания законности уже имевшим место быть действиям и решениям государственных органов, оговаривал возможность установления лишь «обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения», но не ограничения прав и свобод (ФЗ РФ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», 2020), а временные ограничения прав и свобод допускаются только в период действия чрезвычайного положения, который на территории РФ не вводился (Конституция РФ, 1993). Фактически выводы Конституционного суда РФ можно интерпретировать следующим образом: положением о верховенстве права и закона можно пренебречь в «уникальных экстраординарных ситуациях».

Противоположную позицию занял Верховный суд штата Висконсин (США). В деле Законодательное собрание штата Висконсин против Андреа Палм, Ван Дийк и Лиза Олсон Верховный суд штата признал незаконность Чрезвычайного приказа «Безопаснее дома» № 28 от 16 апреля 2020 г. (далее - Приказ) (Wisconsin Legislature v. Secretary-Designee Andrea Palm, 2020). Хотя данный Приказ содержал, помимо прочего, обязанность оставаться дома или в месте проживания, запрет на деятельность как коммерческих, так и некоммерческих организаций, а также запрет на публичные и частные собрания, предметом судебного разбирательства было соблюдение ответчиками процедуры нормотворчества и соответствия Приказа Конституции штата Висконсин, т.е. ограничения рассматривались через призму законности их введения вне законодательной процедуры. Как подчеркнуто в решении суда Приказ вышел далеко за пределы обычного режима карантина, поскольку не предусматривал цель, масштабы и временные рамки (Wisconsin Legislature v. Secretary-Designee Andrea Palm, 2020). Вместо того, чтобы закрыть школу, здание или определенную территорию, где был выявлен COVID-19, Приказ распространялся на всех граждан и на всю территорию без исключения, серьезно ограничивая передвижение, запрещая собрания и деятельность организаций. Согласно мнению ответчика Палм А. у нее были широкие полномочия по введению соответствующего регулирования, однако, по мнению суда, это не означало, что она может их вводить без процесса, позволяющего людей убедить в обоснованности регулирования. Ссылаясь на ст. 252.02 (06) закона штата Висконсин, Палм А. полагала, что может «вводить все чрезвычайные меры, необходимые для контроля инфекционного заболевания», без процесса нормотворчества, даже ценой ограничения фундаментальных свобод (Wisconsin Legislature v. Secretary-Designee Andrea Palm, 2020). Такое толкование закона, по мнению судей, являлось неконституционным. Хотя в штате Висконсин разрешена передача полномочий административным органам (исполнительной власти) по принятию закона, такая передача должна сопровождаться процессуальными гарантиями для предотвращения «произвольных, необоснованных или жестких действий такого органа» (DOA v. DILHR, 1977). Анализируя содержательную часть Приказа, судьи пришли к выводу о том, что в случае пандемии, которая длится месяцами (в отличие от кратковременных событий, например, как лесной пожар), глава штата не может бесконечно обосновывать свои действия и решения чрезвычайными полномочиями и вводить ограничения прав и свобод вне процесса принятия соответствующего закона законодательным органом штата.