Статья: Постановления главных государственных санитарных врачей: правовая природа и законность ограничений прав и свобод человека

Высшая школа права АО «Университет КазГЮУ им. М.С. Нарикбаева»

Постановления главных государственных санитарных врачей: правовая природа и законность ограничений прав и свобод человека

Хон Сеул Юрьевич, магистрант 1 курса, специальность «Юриспруденция»

г. Нур-Султан, Казахстан

Аннотация

В данной статье затронуты вопросы правовой природы постановлений главных государственных санитарных врачей, а также возможности и законности ограничения отдельных прав и свобод человека в Казахстане в период пандемии COVID-19.

Цель. Статья нацелена на определение правовой природы и места постановлений главных государственных санитарных врачей в правовой системе Казахстана, выяснение норм закона, определяющих их компетенцию по ограничению прав и свобод человека, а также проверку законности таких ограничений с позиции как национального права, так и международного права прав человека. Автором анализируются существующие правовые проблемы, и не преследуется цель оспаривания необходимости введения определенных ограничений в целях защиты здоровья населения.

Методы. В ходе исследования использованы исторический и сравнительно-правовой методы, а также метод изучения и обобщения сведений. свобода постановление санитарный государственный

Результаты. В процессе анализа правовой информации, а также правоприменительной практики ряда зарубежных государств были получены следующие результаты. Постановления главных государственных санитарных врачей на данный момент не относятся ни к нормативным правовым актам, ни к ненормативным правовым актам. Иными словами, их положение в правовой системе Республики Казахстан не урегулировано. Также законы Казахстана не содержат критериев, согласно которым допускается ограничение прав и свобод человека, как и не содержат конкретный перечень прав и свобод, которые могут быть ограничены в период масштабного распространения инфекционных и иных опасных заболеваний. В результате принятия постановлений главными государственными санитарными врачами не соблюдались условия, установленные Конституцией Казахстана и Международного пакта о гражданских и политических правах.

Выводы. Неоднозначное положение постановлений главных государственных санитарных врачей в правовой системе Казахстана показало необходимость их урегулирования в рамках недавно принятого Административного процедурно-процессуального кодекса РК, который будет введен в действие 1 июля 2021 г., и признания таких постановлений в качестве административных актов, что внесет ясность в регулирование процедуры их принятия, исполнения и обжалования. Отнесение постановлений к административным актам одновременно с внесением законодательных поправок в части утверждения исчерпывающего перечня прав и свобод, подлежащих ограничению, и условий, при которых последние возможны, позволит обеспечить законность и правовую определенность в вопросе ограничения прав и свобод человека.

Ключевые слова: права человека, пандемия, коронавирусная инфекция, исполнительная власть, полномочия санитарного врача, законность постановлений, правовая природа постановлений.

Summary

RULINGS OF THE CHIEF STATE SANITARY INSPECTORS: LEGAL NATURE AND LEGALITY OF RESTRICTIONS ON HUMAN RIGHTS AND FREEDOMS

This article deals with legal nature of the rulings of the Chief State Sanitary Inspectors, possibility and legality of imposed restrictions on human rights during COVID-19 pandemic in Kazakhstan.

Goal. The article aims at defining the legal nature of abovementioned rulings with determination of their place within the Kazakhstan 's legal system and legal norms that allow Sanitary Inspectors to impose limitations on human rights. Imposed restrictions were evaluated in terms of their compliance with both the Kazakhstani laws and international human rights law provisions. The author analyzes current legal issues and does not aim at appealing the necessity of certain restrictions to protect the public health.

Methods. Historical method, comparative legal analysis as well as studying and synthesis were used during research.

Results. Analysis of the legal information and practice of certain states made it possible to come to the following results. Rulings of the Chief State Sanitary Inspectors are neither normative legal acts, nor non-normative legal acts. In other words, their position within Kazakhstan's legal system is undefined. Also, there is no law that define criteria in accordance with which human rights and freedoms could be restricted and no exhaustive list of rights and freedoms that might be limited during massive spread of infectious and other dangerous diseases. The rulings didn't follow the conditions stipulated in Kazakhstan's Constitution and International Covenant on civil and political rights.

Conclusions. Uncertain position of the rulings of the Chief State Sanitary Inspectors makes it necessary to regulate them within the newly adopted Administrative procedural and process- related Code of the Republic of Kazakhstan that will enter into force on July 1st, 2021 and referring to them as administrative acts. This will clarify the process of their adoption, enforcement and appealing. Treatment of the rulings as administrative acts as well as introduction of legislative amendments in terms of adoption of the exhaustive and complete list of human rights andfreedoms that might be restricted and the officials that might impose them will ensure the legality and legal certainty related to human rights.

Keywords: human rights, pandemic, coronavirus disease, executive branch, Sanitary Inspector's powers, legality of the rulings, legal nature of the Sanitary Inspectors' rulings.

Введение

Без сомнения, все государства мира, в том числе и Казахстан, столкнулись с беспрецедентной ситуацией и нагрузкой на органы системы здравоохранения в связи с пандемией COVID-19. Отвечая за здоровье населения, главные государственные санитарные врачи при вынесении постановлений должны были учитывать многие, в том числе и юридические, аспекты принимаемых положений. Однако, вроде бы логичные положения постановлений не всегда принимались в духе неукоснительного соблюдения закона.

Проблемами соблюдения прав человека в период пандемии COVID-19 занимаются многие ученые и практики в области права. Так, например, доктором юридических наук Подопригора Р поднимался вопрос о правовой неопределенности постановлений главных государственных санитарных врачей (далее - Постановление) и правомочности ограничений прав человека (Подопригора, 2020). Юрист-аналитик Лоскутов И. проводил анализ соблюдения конституционного права на свободу слова и влияния карантина на возможность реализации данного права (Лоскутов, 2020). Вопросы касательно пределов полномочий органов местного самоуправления в Украине в период распространения коронавирусной инфекции затрагивались доктором юридических наук, профессором Мельником Р (Мельник, 2020). Правам человека в период пандемии COVID-19 посвящены и публикации Управления Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ ООН, 2020) Совета Европы (Совет Европы, 2020) и других международных организаций.

Актуальность исследования заключается в том, что решения главными государственными санитарными врачами принимались хаотично и без соблюдения правовых процедур. Появились вопросы касательно нахождения постановлений санитарных врачей среди правовых актов, а также наличия у них полномочий по ограничению прав и свобод человека. Ввиду этого статья нацелена на определение правовой природы и места постановлений главных государственных санитарных врачей в правовой системе Казахстана, выяснение норм закона, определяющих их компетенцию по ограничению прав человека, а также предложение путей решения имеющихся правовых проблем.

Правовая природа постановлений

Полагается разумным, прежде всего, определить, что под термином «правовая природа» понимается. Если говорить в общем, то, например, Ивановский В. отмечает, что природа вещи (явления) и есть «единство тех познаваемых признаков вещи или явления, совокупность и взаимоотношение которых всегда и везде их характеризует в отличие от вещей с иными признаками и иными взаимоотношениями последних» (Ивановский, 1899). Затрагивая же понятие правовой природы вещи, Алексеев С. определяет юридическую природу как юридическую характеристику определенного правового явления, выражающую его специфику, место и функции среди других правовых явлений в соответствии с его социальной природой (Алексеев, 1989). Соответственно, в нашем случае подлежат выяснению уникальные признаки Постановления, его место и роль в правовой системе Казахстана.

В соответствии с действующим Кодексом РК «О здоровье народа и системе здравоохранения» (далее - Кодекс) ограничительные мероприятия, в том числе карантин, т.е. меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных и паразитарных заболеваний и предусматривающие особый режим предпринимательской и (или) иной деятельности (п/п. 290) п. 1 ст. 1), вводятся (отменяются) постановлением Главного государственного санитарного врача Республики Казахстан или главного государственного санитарного врача соответствующей административно-территориальной единицы (на транспорте), а также на ведомственных объектах иных государственных органов решением главного государственного санитарного врача структурных подразделений государственного органа в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения (Кодекс РК «О здоровье народа и системе здравоохранения», 2020). Согласно абз. 2 п. 3 ст. 104 Кодекса постановление главного государственного санитарного врача подлежит опубликованию (распространению) в средствах массовой информации и обязательному исполнению (Кодекс РК «О здоровье народа и системе здравоохранения», 2020). Сразу же стоит обратить внимание, что законодательство о правовых актах оперирует лишь понятием «официальное опубликование», которое, в свою очередь, относится только к нормативным правовым актам, и означает публикацию для всеобщего сведения полного текста нормативного правового акта на казахском и русском языках в Эталонном контрольном банке нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде, в официальных печатных изданиях, а также в периодических печатных изданиях (Закон РК «О правовых актах», 2016). Отдельного понятия «опубликование (распространение)» применительно к правовым актам, как и определенного перечня средств массовой информации, в которых подлежат опубликованию (распространению) Постановления, законодательство РК не содержит.

Соответственно, можно сделать предварительное обобщение о том, что Постановление является актом должностного лица, принимаемым единолично и в одностороннем порядке, не подлежащим официальному опубликованию, являющимся обязательным для исполнения всеми гражданами и юридическими лицами, распространяющимся на неопределенный (в некоторых случаях - определенный) круг лиц, на всю или отдельную территорию РК, не имеющим заранее определенных сроков действия.

Теперь же выяснению подлежит место данного Постановления среди других правовых актов.

Согласно п/п. 19) ст. 1 Закона РК «О правовых актах» (далее - ЗРК «О ПА») «19) правовой акт - письменный официальный документ установленной формы, содержащий нормы права или индивидуальные властные правовые предписания, принятый на республиканском референдуме либо уполномоченными органами» (Закон РК «О правовых актах», 2016). При этом правовые акты могут быть как нормативными, так и ненормативными (Закон РК «О правовых актах», 2016). В соответствии с п/п. 25) ст. 1 ЗРК «О ПА» правовой акт является нормативным, если он представлен в бумажной или электронной форме, принят на республиканском референдуме либо уполномоченным органом, устанавливает нормы права, либо изменяет, дополняет, прекращает или приостанавливает их действие (Закон РК «О правовых актах», 2016). Согласно же п/п. 24) ст. 1 ЗРК «О ПА» правовой акт является ненормативным в случае, когда он представлен в виде письменного документа, издан (принят) уполномоченным органом в пределах своей компетенции, не содержит норм права, применяет и (или) реализует установленные законодательством права и обязанности индивидуально определенных лиц либо разъясняет нормы, содержащиеся в нормативном правовом акте, либо представлен в виде правового акта в области системы государственного планирования (Закон РК «О правовых актах», 2016).

Если обратиться к содержанию некоторых Постановлений, то не составит труда увидеть такие властные предписания, как: государственным органам обеспечить введение и контроль исполнения «запрета на проведение аудио, фото и видео съемки в организациях здравоохранения, машинах скорой медицинской помощи, в помещениях, определённых местными исполнительными органами для карантина, а также при оказании медицинской помощи на дому медицинскими работниками» (Постановление ГГСВ РК № 26-ПГВр, 2020), акимам «обеспечить ограничение передвижения граждан старше 65 лет по улицам с обеспечением им доставки продовольствия и медикаментов» (Постановление ГГСВ Актюбинской области № ПГСВ-10, 2020), «жителям города запретить выход жителей из квартир (домов), за исключением выхода на работу, в ближайший магазин, аптеку и вынос мусора» (Постановление ГГСВ Актюбинской области №ПГСВ-10, 2020), «запрещается выход из мест проживания, за исключением случаев: ...» (Постановление ГГСВ Мангистауской области № 25-ПГСВ, 2020). Без сомнения, результатом реализации властных полномочий главными государственными санитарными врачами стала трансформация вышеуказанных положений в нормы права, поскольку они обладали такими признаками, как общеобязательные правила поведения, рассчитаны на многократное применение и распространяются на индивидуально неопределенный круг лиц. Такого же мнения придерживается и Подопригора Р., который отмечает, что если ранее Постановления являлись актом реагирования на индивидуальную проблему, касались конкретного субъекта и носили разовый характер, то сейчас они начали создавать правила поведения и приобретать нормативный характер (Подопригора, 2020).

Исходя из таких признаков Постановления, можно сделать вывод о том, что оно формально относится к категории нормативного правового акта. Однако, если обратиться к п. 2 и 3 ст. 7 ЗРК «О ПА», то там невозможно будет найти постановление главного государственного санитарного врача ни в иерархии, ни среди видов нормативных правовых актов. Иными словами, законодатель не относит Постановление к нормативному правовому акту, виды которых согласно ст. 7 ЗРК «О ПА» носят исчерпывающий характер. При этом, признаки нормативности и распространения на индивидуально неопределенный круг лиц не позволяют отнести Постановление и к ненормативным правовым актам.

В нашем случае было бы правильным говорить о наличии квазинормативного правового акта. Например, Иванов Р., рассматривая квазиправотворческие акты в российской правовой системе, указывает, что они «изначально не предназначены для установления и выражения норм права и процесс их создания не обеспечивают, хотя и принимаются они субъектом правотворчества по правилам правотворческой процедуры, а также обладают наименованием и атрибутами актов правотворчества. Создание этих актов правотворчеством не является, а деятельность создающих их субъектов правотворчества относится к правоприменению» (Иванов, 2011). Им же выделяются цели таких квазиправотворческих актов, как «обойти нормы действующих законов без внесения в них изменений», и «продемонстрировать позицию органов публичной власти в той или иной сфере правового регулирования, на которую прямого властного воздействия они оказать не могут ввиду отсутствия у них необходимых полномочий, и тем самым побудить субъектов правотворчества и участников правоотношений действовать определенным образом» (Иванов, 2011).

Таким образом, исходя из норм действующего законодательства РК Постановление не является ни нормативным, ни ненормативным правовым актом.

Возможным решением возникшей проблемы станет отнесение Постановлений к административным актам, которые с 1 июля 2021 г. будут являться видом ненормативного правового акта (Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам административного процедурно-процессуального законодательства Республики Казахстан», 2020; Кодекс РК «Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан», 2020). К тому же, в соответствии с п/п. 5) п. 3 ст. 3 Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - АППК) предусмотренный им порядок осуществления внутренних административных процедур государственных органов в части, не урегулированной нормативными правовыми актами Республики Казахстан, будет как раз применяться в деятельности как Министерства здравоохранения РК, так и Комитета санитарно-эпидемиологического контроля данного Министерства и его территориальных департаментов и управлений, поскольку их руководители являются главными государственными санитарными врачами (Кодекс РК «О здоровье народа и системе здравоохранения», 2020; Приказ МЗ РК «Об утверждении положений республиканского государственного учреждения «Комитет санитарно-эпидемиологического контроля Министерства здравоохранения Республики Казахстан» и его территориальных подразделений», 2020). Соответственно, порядок и условия принятия, исполнения и прекращения действия Постановлений потенциально можно будет регулировать в рамках АППК с учетом положений Кодекса РК «О здоровье народа и системе здравоохранения» и без внесения изменений в ЗРК «О ПА».