Государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти. Они осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства, стоящих перед ним задач. Содержание деятельности исполнительной власти составляют выполняемые ею управленческие функции. А понятие ее формы многоаспектно. Она имеет много форм.
Формы деятельности государственной администрации – внешне выраженные действия, совершаемые исполнительными органами и их должностными лицами в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности в рамках их компетенции и вызывающие определённы последствия. При таком подходе различают правовые и неправовые формы осуществления исполнительной власти. Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления. Среди правовых форм выделяются принятие административных актов (решений), заключение договоров, совершение иных юридически значимых действий. Выделяют правотворческую и правоприменительную. Для достижения стоящих перед ними задач субъекты исполнительной власти издают огромное число правовых актов. С их помощью устанавливаются новые юридические нормы, изменяются или отменяются старые (правотворческая деятельность), формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие (правоприменительная деятельность).
Неправовыми формами деятельности исполнительной власти считаются организационные действия и материально-технические операции. Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность правом регламентируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут. Осуществление организационных (разработка программ, контроль) и выполнение материально-технических действий (ведение делопроизводства)
Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.
Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоприменительный характер. По своему юридическому содержанию это — распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы, т.е. их адресатом является определенное лицо (лица); в-третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений. В качестве наиболее показательного примера индивидуального административно-правового акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о наложении на виновного в совершении административного правонарушения административного взыскания.
Индивидуальные акты могут быть:
а) правонаделительные,
б) оперативно-распорядительные,
в) правоохранительные или юрисдикционные.
По этому же критерию некоторые авторы выделяют еще 2 вида актов:
в) общие акты, которые содержат общие кратковременные предписания либо общие требования (акт о переносе выходного дня);
г) смешанные акты, которые одновременно содержат нормы права и правоприменительные решения.
Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.
Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. Но этим их служебная роль не исчерпывается. Они используются также и для реализации норм ряда других отраслей российского права (например, финансового, земельного, трудового и т.п.). Тем не менее главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно-правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными.
Иногда по юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов связывают с установлением обязанностей, запретов, разрешений и дозволений. Тем самым создается впечатление, что юридическое содержание нормативных актов свободно от них, что не соответствует действительности. В нормативных актах, прежде всего формулируются административно-правовые дозволения, предписания и запреты, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкретным лицам.
Юридическими основаниями издания индивидуальных административно-правовых актов являются действующие нормы административного, а также иных отраслей права, предусматривающие необходимость или возможность издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов в случае возникновения определенных юридических фактов — юридических казусов с участием индивидуально определенных физических лиц или организаций.
Первая стадия этого процесса — подготовка решения .Чаще всего на этой стадии существуют этапы: правовой инициативы, анализа ситуации и вариантов правового воздействия на нее, подготовки проекта решения. Вторая стадия — принятие решения. Возможное обсуждение и обязательное голосование, внесение изменений в проект, оформление решения, государственная регистрация. Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересованных лиц
Индивидуальные административно-правовые акты могут вступать в юридическую силу и, следовательно, начинать действовать с одного из следующих моментов: а) с даты издания (принятия) акта, то есть с даты подписания его уполномоченным должностным лицом; б) с даты, указанной в самом акте; в) по истечении определенного периода времени, указанного в самом акте; г) с момента наступления определенного юридического факта; д) с момента получения заинтересованным лицом, в отношении которого издан (принят) акт, копии этого акта; е) с даты утверждения акта вышестоящим должностным лицом; ж) с даты государственной регистрации акта в специальном реестре; з) с момента истечения срока, установленного на обжалование акта; и) с даты официального опубликования акта; к) по истечении определенного периода времени после официального опубликования акта.
Н.А. устанавливают, изменяют, отменяют юридические нормы, содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на неопределенное число случаев применения при наличии обстоятельств, предусмотренных их гипотезами.
Нормативные административные акты — это акты подзаконного административного нормотворчества (или правоустановительные акты), в которых:
применяются для регламентации управленческих отношений, складывающихся во всех сферах, областях и отраслях государственного управления, на всех уровнях исполнительной власти, а также в системе местного самоуправления.
содержатся нормы права и конкретизируются нормы актов высшей юридической силы, находящиеся в законодательных актах, а также предусматривается механизм их реализации;
определяются типовые правила поведения в сфере публичного управления (например, правила проведения контрольно-надзорных мероприятий; порядок наложения административных взысканий);
устанавливается организационно-правовой статус звеньев и органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ;
устанавливаются необходимые запреты и ограничения;
представляются специальные права и возлагаются специальные обязанности и т.д.
К нормативным относятся акты:
изданные в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, ОМСУ или должностным лицом;
устанавливающие правовые нормы (правила поведения);
обязательные для неопределенного круга лиц;
рассчитанные на неоднократное применение;
действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть многоотраслевыми и полиотраслевыми, но в них не может быть норм УП, КП.
По кругу лиц, на которых распространяются нормы, их источники можно поделить на:
а) акты общего значения (федеральные, республиканские, областные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские);
б) межведомственные акты;
в) внутриведомственные (в том числе локальные).
- принятие решения о подготовке проекта НА, при этом инициатива может исходить как от самого органа, который уполномочен принять этот НА, так и от вышестоящего органа или вытекать из требований законодательства. Подчиненные органы могут выйти только с предложением.
- подготовка проекта. Определяется ответственный исполнитель, который непосредственно будет готовить проект. Это не обязательно орган, который впоследствии будет принимать этот акт. Акт правительства может готовиться в министерстве, акт министерства - в профильной службе. После этого внутри подготовки проекта осуществляется сбор информации о действовавших и действующих НА, регулирующих эти отношения. Анализируется судебная и административная практика.
- написание самого текста в соответствии с правилами юридической техники для соответствующего вида НА. Правил нормотворческой техники в РФ нет. Единственный источник регулирования – традиция.
- экспертизы проекта: обязательные и факультативные. Обязательной является правовая экспертиза и антикоррупционная экспертиза, которая является частью правовой.
- принятие или подписание акта. Если орган единоначальный, то акт принимается путем подписания руководителем. Если коллегиальный – процедура принятия, как правило, голосование.
- факультативная стадия государственной регистрации.
3 вида актов, которые подлежат государственной регистрации:
НА, затрагивающие ПИСЧИГ;
регулирующие правовой статус организаций;
НА, носящие межведомственный хар-р.
Регистрацию осуществляет МинЮст (Министерство юстиции).
- официальное опубликование. Правительство - «Российская газета», Собрание законодательства РФ, для остальных актов – «Российская газета» и «Бюллетень нормативных актов ФОИВ». Первое опубликование – в офиц.источнике. М.б. или там, или там.
7 дней для правительственных, 10 – для остальных => вступление в силу.
Существуют акты общего характера, рассчитанные на однократное применение, но распространяют свое действие на индивидуально-неопределенный круг лиц. Пример: Постановление Правительства, устанавливающее правила переноса праздничных и выходных дней на текущий год. Подлежит применению 1 раз, но при этом распространяется на всех. Оспариваются как нормативные акты.
Акты федерального Правительства обладают мощным правотворческим потенциалом в силу значительности выполняемой им роли и широты возложенных функций. Для правительственных актов характерны следующие признаки: - межотраслевой характер, отражение многопрофильности деятельности; - прямая связь с законом (строго подзаконный акт); - высшая мера нормативности в системе исполнительной власти - общеобязательность действия на всей территории Федерации;
Широкая международная деятельность Правительства находит отражение в следующих документах: соглашениях между Правительством РФ и правительствами других государств, постановлениях о подписании межправительственных соглашений, меморандумах и т.д..
Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, распространяются на всех, кто так или иначе совершает определенные действия в названных областях).
Ведомственные акты - это все виды актов, издаваемых министерствами, службами и иными разновидностями центральных органов управления.
Ведомственные акты как административные предписания представляют собой общие правила, которые издаются: а) внутриведомственные, б)межведомственные, в) общего действия (общеобязательные)
Многие центральные ФО обладают правом издавать НА, обязательные для не подчиненных им субъектов права (санитарные, противопожарные и т.д.)
Порядок принятия и опубликования:
Порядок издания, опубликования и вступления в силу правовых актов Пр-ва РФ устанавливается: КРФ; ФКЗ «О Правительстве РФ»; Указом ПРФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и НПА ФОИВ»; Регламентом Правительства РФ; Положением об Аппарате Правительства РФ.
Особенно детально порядок издания постановлений и распоряжений, иных актов Правительства РФ устанавливается Регламентом Правительства РФ и его постановлениями в соответствии с законом.
Акты Правительства РФ по вопросам, подлежащим решению исключительно на заседаниях Правительства РФ, издаются только после их рассмотрения на заседании. Акты Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ, вступают в силу и подлежат опубликованию в порядке, установленном федеральным законодательством.
Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Проекты актов Правительства РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ направляются исполнителями в ОГВ субъектов РФ до внесения их в Правительство РФ. Предложения ОГВ субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.
Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления — со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.
Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия КРФ, ФКЗ, ФЗ и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Правительство РФ может вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов ОИВ субъектов РФ в случае их противоречия КРФ, ФКЗ, ФЗ, нарушения ПИСЧИГ.
Правительство РФ вправе отменять акты ФОИВ или приостанавливать действие этих актов (ч. 7 ст. 12 Закона о Правительстве РФ).