Таким образом, формально, в приведенных документах не содержится запрета на выдачу разрешений негосударственным организациям. (Как известно, учреждения и музеи могут быть как государственными, так и частными или муниципальными.) Однако общая направленность комментируемого документа свидетельствует о том, что, в основном, Открытые листы выдаются именно специализированным государственным организациям.
В связи с тем, что Закон об объектах культурного наследия в ст. 45 установил, что порядок выдачи разрешений на проведение археологических работ должен быть установлен Правительством РФ, в настоящее время разработан проект соответствующего Постановления Правительства РФ, утверждающего Положение о порядке выдачи Открытых листов. В нем содержится несколько иная формулировка: «правом на получение Открытого листа и руководство полевыми археологическими работами обладают исследователи, имеющие специальную подготовку, владеющие современными методами ведения раскопок и разведок и фиксации их итогов в форме Научного отчета». Приведенная формулировка призвана, на наш взгляд, либерализовать систему выдачи Открытых листов, допустив к проведению археологических работ не только работников государственных организаций, но иных квалифицированных лиц. Однако не стоит забывать о том, что все указанные лица после окончания соответствующих работ обязаны передавать обнаруженные объекты в государственную часть музейного фонда РФ.
Остается открытым и вопрос получения разрешения собственника земельного участка на проведение раскопок. В законодательстве вообще не содержится положений, разграничивающих проведение археологических работ на государственных, муниципальных или частных землях. Эта проблема не столь актуальна в случаях, когда земельный участок, на котором государственной организацией проводятся археологические полевые работы, находится в государственной собственности. (Большая часть официальных археологических работ на сегодняшний день производится на землях историко-культурного назначения, находящихся в государственной собственности.) Однако нам не удалось обнаружить в законодательстве норм, регулирующих проведение раскопок на частной или муниципальной земле.
Столь пристальный интерес к проблемам археологической тематики сегодня представляется вполне закономерным. Не секрет, что в последние годы нашу страну захлестнула волна так называемой «черной археологии». В связи с этим предусмотренный законом механизм приобретения государством права собственности на объекты археологического наследия все чаще дает сбои. Наибольшая опасность в данном случае, с нашей точки зрения, заключается не столько в том, что вновь обнаруживаемые объекты не поступают в государственную собственность, сколько в том, что несанкционированные раскопки способны нанести непоправимый ущерб археологическому наследию России.
Как известно, в археологии огромное значение имеет так называемый «контекст находки» (какие вещи встречены вместе, при каких обстоятельствах они попали в землю и т.д.) В этой связи в советское время основные усилия законодателя были направлены на сохранение именно недвижимых памятников (поселений, могильников, древних крепостей и т.п.), а не отдельных предметов. Этому подходу способствовало то, что после Октябрьской революции собственником земли, а значит и археологических памятников, стало государство. С другой стороны, были ликвидированы крупные состояния, позволявшие создавать крупные частные коллекции культурных ценностей. Профессиональные грабительские раскопки были бессмысленны. Таким образом, охрана основного источника археологических находок - археологических памятников, считалась вполне достаточной мерой и для предотвращения расхищения культурных ценностей.
Произошедшая в нашей стране либерализация гражданского оборота существенно изменила сложившуюся в советское время обстановку. На сегодняшний день земельные участки, на территории которых располагаются археологические памятники, могут принадлежать на праве собственности, аренды и т.д. частным лицам. Кроме того, появились экономические основы для создания крупных частных коллекций культурных ценностей. Это привело к формированию устойчивого спроса на них, а как следствие этого - к появлению поставщиков таких культурных ценностей - так называемых «черных археологов», ведущих планомерное массовое ограбление археологических памятников [7].
Нелегальный рынок археологических находок является весьма существенным сегментом нелегального рынка культурных ценностей. Существует значительное количество коллекционеров, желающих приобрести именно археологические объекты. Благодаря формированию соответствующего рынка, грабительские раскопки археологических памятников поднялись на качественно новый уровень. Если раньше они носили случайный характер и, в силу этого, наносили незначительный ущерб, то теперь ими занимаются профессионалы, имеющие достаточно знаний, необходимую технику и оборудование, целенаправленно выбирающие объекты для поиска ценностей. В современных условиях идет процесс обезличивания движимых культурных ценностей, попадающих на рынок. Практически все предметы объявляются случайными находками. Кроме того, дается ложная информация даже о регионе находки для того, чтобы не привлечь конкурентов, и невозможно было проверить легенду об обстоятельствах находки вещи. Восстановить истинный контекст находки в таком случае практически невозможно.
Таким образом, введение археологических объектов в хозяйственный оборот, формирование и хранение коллекций подобных культурных ценностей, в значительной степени являются незаконными, ввиду незаконности первоначального приобретения этих предметов.
2.2 Борьба с незаконным оборотом археологических находок
Очевидно, что описанные тенденции в настоящий момент принимают угрожающие масштабы, следовательно, необходимо предпринимать экстренные меры для недопущения утраты археологического наследия страны. В последние годы активно обсуждаются вопросы усовершенствования мер административной и уголовной ответственности за проведение несанкционированных раскопок и присвоение обнаруженных предметов.
К сожалению, становится вполне очевидным, что борьба с незаконным оборотом подобных объектов исключительно карательными методами обречена на неудачу. Прибыли от занятия указанной деятельностью весьма велики, следовательно, данный бизнес будет существовать как теневой. Представляется, что необходимо создать такую систему правового регулирования рассматриваемых нами отношений, при которой нелегальное приобретение права собственности на подобные объекты, станет обременительным и невыгодным. В этой связи остро встает вопрос о регулировании оборота археологических объектов гражданско-правовыми механизмами.
В развитых странах «черная археология» не имеет такого значительного распространения, как в России. Объясняется такое положение дел тем, что в этих странах сформирован легальный рынок культурных ценностей. В случае несанкционированного обнаружения лицом движимого археологического объекта, практически нет возможности сбыть указанный предмет. Ни аукционные дома, ни независимые арт-дилеры не приобретут нелегально полученную вещь по выгодной для продавца цене, так как продажа ее будет сопряжена с большими трудностями.
В нашей стране легальный рынок культурных ценностей, к сожалению, пока не развит. В специальной литературе выдвигаются разнообразные предложения по совершенствованию существующей системы. Однако первоочередной задачей на пути формирования нормальной системы правового регулирования отношений, складывающихся по поводу объектов археологического наследия, является, на наш взгляд, не введение многочисленных запретов и ограничений, а стимулирование граждан к приобретению права собственности на указанные предметы на законных основаниях.
В данном случае интересен путь, избранный американским законодателем. Для археологического «освоения» государственных земель требуется получение специального разрешения. Указанные действия, совершаемые без получения соответствующего разрешения, являются уголовно наказуемым деянием. (Следует отметить, что в США, в отличие от нашей страны, наказание за совершение данного деяния является действительно неотвратимым.) Для проведения археологических раскопок на частной земле не нужно испрашивать разрешения государства: требуется лишь согласие собственника. Государство само позволяет своим гражданам свободно приобретать право собственности на археологические находки, если они были обнаружены на частной земле, и самостоятельно распоряжаться ими [5].
Российская же система законодательства в данном вопросе, наоборот, носит весьма жесткий характер. Все археологические находки принадлежат государству, ничто не должно попадать в частные руки. Тем не менее, на деле в нашей стране в частные руки попадает львиная доля всех обнаруживаемых археологических объектов. В одном из последних американских исследований в данной сфере предлагается ужесточить американское законодательство по указанному вопросу и установить новую модель приобретения права собственности на археологические находки в США. Лицо, обнаружившее археологический объект или собственник земельного участка, на котором данный объект был найден, должен подтвердить безупречность правового титула путем предъявления указанного объекта в уполномоченный государством орган (например, региональный краеведческий музей). В противном случае указанное лицо должно быть подвергнуто уголовному преследованию. Уполномоченный орган определяет судьбу предмета. Если предмет является особо ценным, он может быть изъят государством «в публичных интересах» с выплатой полноценной денежной компенсации. Если государство не заинтересовано в приобретении данного объекта, обратившемуся лицу должен быть выдан сертификат безупречности правового титула, который позволит беспрепятственно распорядиться находкой. Подобный жесткий и дорогостоящий подход разделяется далеко не всеми американскими исследователями, однако многие из них признают, что лучше установить подобную систему, чем постоянно ставить под сомнение законность приобретения археологических коллекций.
Говоря о современных правовых проблемах археологии, нельзя, хотя бы вкратце, не затронуть и блок весьма актуальных вопросов, связанных с «археологическим сопровождением» строительной деятельности. Указанные проблемы особенно актуальны в условиях увеличения темпов жилищного и коммерческого строительства в городах и поселках с тысячелетней историей (например, Новгороде, Пскове, Старой Ладоге и др.). В соответствии с нормами Закона об объектах культурного наследия земельные участки, подлежащие хозяйственному освоению, являются объектом историко-культурной экспертизы. На практике это означает, что застройщики, девелоперы, готовящие под застройку территории в охранных зонах, должны предварительно финансировать проведение археологических раскопок. В данном случае, обычно, происходит столкновение интересов: естественное желание застройщиков минимизировать издержки (сократить сроки раскопок и уменьшить их стоимость) сталкивается со стремлением археологов проводить раскопки качественно, максимально детально, а значит, долго. На практике это противоречие в разных случаях разрешается по-разному (например, просто нарушается закон: здания возводятся на фундаменте из бетонной плиты, якобы на месте старого фундамента и т.д.), но чаще всего одна из сторон остается недовольной, из-за чего нередко возникают конфликты.
Существует и еще одна немаловажная проблема: даже если заказчики готовы оплачивать проведение раскопок, профессиональное сообщество не всегда способно предложить свои услуги в должном объеме. Археологов не хватает, в небольших городах они работают сезонно, но строительная индустрия так работать не может. В этой связи возникает насущная необходимость разработать систему регулирования указанных отношений. Предложения, как построить такую систему, уже появляются. Весьма разумным представляется недавно высказанное в прессе предложение о том, что органы государственной власти могли бы заранее, до предоставления земли под застройку, заказывать археологам проведение соответствующих раскопок, а потом выставлять участок на конкурс инвесторам. Известно, что территории, на которых уже проведены так называемые «охранные раскопки» пользуются большой популярностью у инвесторов, таким образом, государство сможет быстро и выгодно продавать указанные участки, компенсируя при этом расходы на произведенные археологические раскопки. Подобный «археологический девелопмент» можно вести планомерно, а значит, планировать соответствующие расходы городского бюджета. Если средства на реализацию таких заведомо окупаемых проектов привлекать с помощью кредитных механизмов, то не придется обременять городскую казну.
Таким образом, предлагаемый механизм фактически создает новый рынок коммерческих археологических услуг с заранее просчитанным объемом работ, потребностью в кадрах и готовым финансированием.
Заключение
Суммируя сказанное, необходимо отметить, что нам не удалось обнаружить в российском законодательстве иных существенных положений, регулирующих правовой режим археологических объектов, помимо норм Закона об объектах культурного наследия. Проблема полноценного правового регулирования отношений, связанных с сохранением археологического наследия страны, нуждается в незамедлительном решении. Следует систематизировать нормы законодательства, регулирующие данную проблематику, и тщательно проработать механизмы их реализации, в противном случае существенная часть археологического достояния России может быть утрачена безвозвратно.
Список использованных источников и литературы
Источники
1.Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2002. - N 26. - Ст. 2519.
Литература
2.Александрова, М.А. Актуальные правовые аспекты археологической деятельности / М.А. Александрова // Закон. - 2006. - N 7. - С.7.
3.Богуславский, М.М. Культурные ценности в международном обороте. Правовые аспекты / М.М.Богуславский. - М., 2005.
.Стародубцев, Г.Ю. О проблеме сохранения археологического наследия / Г.Ю. Стародубцев, А.В.Зорин // Российская археология. - 2004. - N 1. - С. 120-125.
.Шестова, С.М. Развитие российского законодательства об охране памятников истории и культуры / Шестова С.М. // Культура: управление, экономика, право. - 2009. - N 2. - С.12 - 14.