О финансовой ответственности учредителя по обязательствам бюджетного (автономного) учреждения перед третьими лицами
Федосеева Кристина Павловна
Северо-Западный институт управления - филиал
Российской академии народного хозяйства
и государственной службы
при Президенте РФ, Санкт-Петербург
Аннотация
Предметом исследования в настоящей статье являются возникающие на практике случаи образования кредиторской задолженности бюджетного (автономного) учреждения перед третьими лицами в ситуации недофинансирования со стороны учредителя. В таких условиях, на наш взгляд, происходит ограничение предоставленных законодателем гарантий финансовой самостоятельности учреждений при формировании расходов (в части распоряжения средствами от приносящей доход деятельности). В статье сделана научная оценка механизмов погашения задолженности учреждением при наступлении такого случая. Рассмотрен институт субсидиарной ответственности в историческом контексте и в современном законодательстве о бюджетных (автономных) учреждениях. В ходе исследования автором были использованы такие методы как сравнение, обобщение, системный анализ, моделирование, дедукция. Особым вкладом автора в исследование данной темы является формулирование вывода о необходимости рассмотрения вопроса о расширении границ субсидиарной ответственности учредителя, но при условии, если такая ответственность будет установлена императивно на уровне закона и будет иметь место прямая связь между наступлением задолженности и фактом недофинансирования.
Ключевые слова: Бюджетные учреждения, Автономные учреждения, Некоммерческие организации, Бюджетная сфера, Субсидиарная ответственность, Кредиторская задолженность, Бюджетное право, Финансы, Субсидия, Гарантии
Abstract
The subject of this research is the creditor liability of a budgeting (authority) establishment before third parties in a situation of insufficient funding from a founding shareholder. According to the author, such situations result in limitation of financial independence guarantees granted by the law to establishments when the latter perform their expenditure budgeting (in relation to the disposal of funds from income-generating activities). In her article Fedoseeva carries out a scientific assessment of debt redemption mechanisms when such situations occur. The author of the article also analyzes the development of the institution of subsidiary responsibility through the ages as well as related contemporary laws on budgeting (authority) establishments. In the course of the research the author uses such methods of research as comparison, generalization, systems analysis, modeling, and deduction. The author's special contribution to the topic is that she emphasizes the need to extend the boundaries of the founding shareholder subsidiary responsibility providing that such responsibility is fixed in the mandatory manner at the legal level and there is a direct connection between a debt occurring and the fact of underfunding.
Keywords: Budgetary law, Creditors liabilities, Joint responsibility, Budgeting domain, Non-profit organizations, Authority establishments, Budgeting establishments, Financial, Subsidy, Guarantees
В законодательстве Российской Федерации применительно к бюджетным (автономным) учреждениям закреплен ряд гарантий финансовой самостоятельности (например, в части формирования расходов и доходов), цель которых - позволить таким учреждениям выступать в качестве самостоятельных хозяйствующих субъектов на рынке услуг наравне с иными, в том числе негосударственными экономическими субъектами. Указанная самостоятельность в условиях конкуренции должна способствовать повышению качества оказываемых услуг государственными (муниципальными) учреждениями. Это предполагается достичь за счет повышения заинтересованности в этом самих учреждений в результате использования рыночных механизмов.
В рамках такого подхода предоставленный законодателем ряд гарантий финансовой самостоятельности бюджетных и автономных учреждений затрагивает взаимоотношения с учредителем (собственником), в том числе по поводу его ответственности по обязательствам учреждения перед третьими лицами.
В соответствии с общими правилами, установленными гражданским законодательством, бюджетное (автономное) учреждение отвечает по своим обязательствам, находящимся в его распоряжении на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов от приносящей доход деятельности за рядом исключений. При этом собственник учреждения несет субсидиарную ответственность в нескольких ситуациях: по связанным с причинением вреда гражданам обязательствам и при недостаточности имущества учреждения, на которое обращено взыскание (пункты 5 - 6 статьи 123.22 Гражданского кодекса РФ [1]).
Такой подход является следствием существующего противоречия в статусе бюджетных (автономных) учреждений. С одной стороны учреждения наделены определенной самостоятельностью (например, в части распоряжения средствами от приносящей доход деятельности), направленной на повышение качества оказываемых ими услуг в условиях конкуренции наравне с иными, в том числе негосударственными организациями. С другой стороны, деятельность бюджетных и автономных учреждений имеет публичный характер в связи с тем, что целью таких учреждений является выполнение работ и оказание услуг в рамках обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной (муниципальной) власти в наиболее важных сферах жизни общества. Такой двойственный статус требует сбалансированного подхода при определении набора прав и обязанностей.
Однако возникает вопрос, насколько в действительности созданный законодателем режим деятельности бюджетных и автономных учреждений, в частности в сфере субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам учреждений перед третьими лицами, способствует достижению заданных целей.
Бюджетные и автономные учреждения осуществляют свою деятельность на основании государственного (муниципального) задания, которое формирует и утверждает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя (пункт 3 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [2]). При его утверждении также рассчитывается объем финансового обеспечения выполнения задания на основании нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) с учетом затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества (за некоторым исключением), в том числе земельных участков, и затрат на уплату налогов (пункт 11 раздела 2 постановления Правительства РФ от 26.06.2015 г. №640 [3]). Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется путем предоставления субсидии на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии, заключаемого с учредителем.
На практике встречаются случаи, когда из-за недостаточного финансирования на выполнение государственного (муниципального) задания у учреждения возникает кредиторская задолженность перед поставщиками, например, тепловой и электрической энергии [17]. В этой ситуации в связи с образованием недоимки возникает также неустойка за просрочку в соответствии с законом или условиями договора, расходы на покрытие которой в составе субсидии на текущий финансовый год не предусмотрены.
Для поиска возможных вариантов решения данной проблемы необходимо проанализировать основания, при которых может наступить ситуация недостаточного финансирования со стороны учредителя.
Например, может оказаться, что лимиты бюджетных обязательств будут доведены до главных распорядителей не в полном объеме, как, например, случилось в 2015 г., когда с учетом экономической ситуации по отдельным направлениям расходов федерального бюджета лимиты бюджетных обязательств были доведены в размере 90% от объема бюджетных ассигнований, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» (письмо Министерства финансов РФ от 29 января 2015 г. №02-01-09/3427 [8]). Важно обратить внимание на то, что на федеральном уровне в утратившем силу постановлении Правительства РФ от 02.09.2010 г. №671 [4] существовала норма, прямо предусматривающая изменение размера бюджетных ассигнований на текущий финансовый год как основание для формирования нового государственного задания с измененными показателями. На сегодняшний день в пришедшем на смену постановлении Правительства РФ от 26.06.2015 г. №640 аналогичная норма отсутствует. В пункте 41 данного нормативного акта установлено общее правило, в соответствии с которым уменьшение объема субсидии в течение срока выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется только при соответствующем изменении государственного задания.
Применительно к рассматриваемой ситуации Министерство финансов РФ прямо указывает, что такое решение не должно приводить к образованию кредиторской задолженности по принятым учреждениям обязательствам (письмо Министерства финансов РФ от 23.06.2015 г. №02-01-10/36141 [9]). В случае, если такая задолженность все-таки образовалась, на наш взгляд, возникает вопрос о поиске справедливого механизма разрешения возникшей ситуации с учетом статуса бюджетных (автономных) учреждений в условиях нового правового регулирования.
Одним из таких механизмов может являться предоставление учреждению отдельной субсидии на погашение кредиторской задолженности прошлых лет в форме субсидии на иные цели в соответствии со статьей 78.1 Бюджетного кодекса РФ. Данная практика широко распространена (например, постановление Администрации муниципального образования «Город Саратов» от 29.01.2018 г. №203 [6]; приказ Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области от 18 июля 2017 г. №90 [7]).
Предоставление субсидии осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии. Однако в соответствии с бюджетным законодательством такие субсидии могут предоставляться бюджетным и автономным учреждениям. Обязанность компенсировать расходы, связанные с возникновением кредиторской задолженности в рассматриваемой нами ситуации, законодательством РФ не установлена.
Такой подход, на наш взгляд, влечет возникновение определенной финансовой незащищенности для бюджетного (автономного) учреждения, когда оно вынуждено направлять средства от приносящей доход деятельности на погашение задолженности. Подобные действия имеют признаки скрытого изъятия доходов, так как ограничивают право учреждения на самостоятельное распоряжение доходами от приносящей доход деятельности. Такие средства поступают в самостоятельное распоряжение учреждений и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Данные доходы расходуются в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности учреждений. Правовые основания для установления правовым актом публично-правового образования порядка расходования таких средств отсутствуют.
В этом случае было бы правильным, на наш взгляд, с учетом публичного характера деятельности бюджетного (автономного) учреждения поставить вопрос о возможности применения субсидиарной ответственности учредителя.
Как следует из пояснительной записки «К проекту Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [10] субсидиарная ответственность учредителя (публично-правового образования) была восстановлена в отношении бюджетных учреждений и установлена в отношении автономных учреждений. Разработчики законопроекта делают акцент на особом значении субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения, связанным с причинением вреда жизни и здоровью граждан, так как при ее отсутствии граждане, здоровью или жизни которых был причинен вред, могут не получить удовлетворения своих обоснованных требований, поскольку реальная имущественная база самостоятельной ответственности бюджетного учреждения по действующему законодательству ограничена денежными средствами и малоценным движимым имуществом. Такой подход справедлив в отношении граждан, поскольку они являются более незащищенной категорией в отношениях с бюджетными (автономными) учреждениями. Однако институт субсидиарной ответственности является важным инструментом достижения справедливого баланса интересов не только между юридическими лицами и их кредиторами, с одной стороны, но и между юридическими лицами и их учредителями.
В целях поиска справедливого решения необходимо обратиться и к этимологии термина «субсидиарный». Она связана с латинским словом subsidiarus (в переводе с лат. «резервный, вспомогательный») и производным от него subsidium (в переводе с лат. «помощь, поддержка, резерв») [15]. Слово «субсидия» было заимствовано из польского или немецкого языка в начале XVIII века и имело значение «денежное вспомоществование, пособие, денежная помощь». В дореволюционной литературе в качестве примеров его употребления приводились случаи вспомоществования деньгами (или войсками) на ведение войны одним государством другому, союзному; денежная помощь государства отдельным лицам или обществам, поддерживающим его принципы; денежная или натуральная помощь государства или учреждения кому-либо [18]. С.С. Покровский делает следующий вывод о сущности субсидии на основании анализа исторических лексических конструкций - вспомоществование денежного характера, оказываемое на почве общности интересов в случае недостатка собственных ресурсов реципиента [14].
Однако здесь необходимо отметить, что в римском праве существовал actio subsidiaria (субсидиарный иск), который в качестве последнего средства давался подопечному против магистрата, проявившего небрежность при назначении опекуна. В его основе лежало неисполнение магистратом обязанности истребовать у назначаемого им опекуна гарантии сохранности имущества подопечного и ручательства в совершении всего от него зависящего для сбережения имущества подопечного в целостности [16]. С.С. Покровский отмечает существенные черты такого субсидиарного иска - отсутствие у потерпевшего иного процессуального способа для получения возмещения (за несправедливость) и направленность иска против лица, проявившего небрежность в обеспечении гарантий сохранности имущества, которое находится в сфере субъективных интересов потерпевшего.
Анализ рассматриваемой ситуации, когда у учреждения возникает кредиторская задолженность по обязательствам перед третьими лицами в связи с недофинансированием со стороны учредителя, позволяет сделать вывод о наличии определенной несправедливости. Учредителем не были в полной мере обеспечены гарантии сохранности имущества, которое находится в сфере субъективных интересов учреждения. Установленные законодателем гарантии финансовой самостоятельности бюджетных (автономных) учреждений в части формирования расходов в связи с необходимостью в данной ситуации направлять средства от приносящей доход деятельности на погашение недоимки и неустойки не обеспечены.