Глава 2. Правотворчество в Российской Федерации
2.1 Понятие правотворчества и его связь с нормотворчеством
В современном обществе люди и различного рода их объединения постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконных актах - с их требованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом. Регулированием этого огромного спектра правовых отношений и занимается правотворчество. Но что же это такое? Как оно связывается с нормотворчеством?
Закономерно было бы рассматривать правотворчество как часть процесса правообразования. Правотворчество - сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Как любой социальный процесс - это сознательная, целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы. Говоря о правотворчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных правообразующих общественных отношений, направление и характер регулирования.
Согласно традиционной точке зрения, правотворчество - это деятельность государства, направленная на создание юридических норм. Р.Лукич определяет правотворчество как комплексную деятельность, состоящую из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности, и каждая из которых, выполняется различными способами и методами. В этом случае правотворчество толкуется как юридически неформализованная деятельность человеческого разума, т.к. она так или иначе, направлена на создание юридических законов.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что правотворчество - это организационно оформленная, установлена процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся действующих в обществе правил поведения.
Но каково соотношения понятия правотворчества с понятием нормотворчества? Что у них общего и чем они отличаются? Для ответа на этот вопрос представим все на абстрактном примере: в виде большого пирога. Пусть этим пирогом является само нормотворчество. Разрежем этот пирог пополам, а одну из половинок еще на отдельные доли. Эти доли будут являться соответственно юридической техникой и другими социальными нормами, без которых невозможно представить существование понятия нормотворчества. А вот оставшаяся нетронутой, большая и сочная половина и будет являться правотворчеством, самой значительной частью нормотворчества, но отнюдь не единственной!
Таким образом, можно сказать, что правотворчество с методами его реализации является неотъемлемой частью понятия нормотворчества, его главной составляющей и основной структурной единицей. Но помимо правотворчества, нормотворчество включает в себя и разную юридическую и законотворческую технику, процесс создания и закрепления социальных норм поведения - понятия, без которых нормотворчество теряет свою сущность.
Если же рассматривать правотворчество и нормотворчество как отдельные юридические понятия, то можно выделить и другие их связующие черты:
1) Оба понятия служат одной цели и выполняют одинаковые задачи. Это регулирование отношений в обществе и государстве, стремление привести их в порядок, обобщить.
2) Это активное вовлечение в процесс правотворчества и нормотворчества широких слоев населения, общества в целом (существование понятий: референдум, плебесцид, общественное мнение, мнение окружающих и т.д.)
Главным же различием этих понятий является, по-моему, направление их деятельности: если правотворчество регулирует, в основном, правовые основы жизни общества и государства и закрепляет их в соответствующих нормативно - правовых актах, то нормотворчество имеет внутриобщественную, социальную направленность, регулируя главным образом нормы морали, этики, религии, «правильного поведения», технические нормы, многие из которых не закрепляются в официальных документах, но соблюдаются людьми!
2.2 Правотворческий процесс в РФ
Правотворческий процесс - это часть правотворчества. По определению А. Пиголкина правотворческий процесс представляет собой порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию, опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер".
Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы.
Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. А.Г. Братко и В.В. Лазарев, помимо основных стадий правотворческого процесса, выделяют и такие стадии, как "решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и т.п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата».
Отсюда вытекает проблема законодательной инициативы. Законодательная инициатива - это важнейшая функция правительства, которое перекладывает всю ответственность на парламент. Действующая Российская Конституция лишила права законодательной инициативы Генерального Прокурора, руководителей органов всероссийских общественных организаций и т.д., но сохранила право законодательной инициативы индивидуального депутата. Широкое использование депутатами этого права привело к тому, что парламент оказался буквально затоплен морем депутатских проектов. В этом бумажном ворохе тонут действительно серьезные законопроекты, необходимые для становления современной правовой системы. Это еще одна проблема современного правотворчества.
Какой-либо концепции развития законодательства в настоящее время нет. Оно развивается методом проб и ошибок, а также за счет механического копирования западных образцов. Ясно, что движение по этому пути имеет свои пределы и рано или поздно встанет вопрос: какую правовую систему мы хотим у себя иметь. Но с другой стороны, существует ряд причин, по которым глава государства вынужден накладывать "вето". Во-первых, слишком много инициаторов законотворчества. Министерства и ведомства используют в лоббистских интересах депутатов и депутатские группы, и непрочитанные законопроекты идут в парламент, хотя в них нет предмета закона. Например, законопроект о защите Байкала. Во- вторых не скоординированные действия различных структур. Если в разработке новых законов будет участвовать главное государственно-правовое управление президента РФ, то главе государства будет сложнее отказаться от подписания закона. Он должен давать поручения Институту законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ проводить экспертизы, готовить законопроекты и т.д. Ситуация значительно бы улучшилась, если:
1.Правительство не было бы критикой и тормозом законодательного процесса, а концентрировало свое внимание на качественной подготовки законопроектов;
2. Процент технического брака был существенно сокращен за счет более качественной работы комитетов, комиссий и служб парламента и т.д. У законодателей часто не хватает времени и сил, чтобы поинтересоваться, какова материальная база для реализации закона, принят ли пакет подзаконных актов, отменены ли противоречащие ему нормативные акты;
3. На фоне многочисленных утрат, которые переживает наше общество, к сожалению, деградирует и наш русский язык. А, ведь, язык российского законодательства отличался особым функциональным стилем, чрезвычайной чистотой речи, самыми высокими лингвистическими стандартами.
Представляется, что наиболее удачными пониманием правотворческого процесса включение в этот процесс деятельности по подготовке и обсуждению проектов нормативных актов, в которой участвуют другие государственные органы, общественные организации, широкие круги общественности. На основании такого понимания и более развернутой является классификация стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным и А.С. Приголкиным. Авторы выделяют стадии двух основных этапов правотворчества:
Первый - предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка.
Второй - официальное возведение государственной воли в норму права, т.е. издание нормативного акта. На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого правотворческого органа. Сюда мы относим внесение проекта на обсуждение правотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование. Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества.
Наиболее полно они проявляются при издании законов высшими законодательными органами государства. Эта деятельность наиболее полно моделирует правотворческий процесс, и хотелось бы остановиться более подробно на ней с точки зрения стадийности, как одного из видов правотворчества.
Глава 3. Основные виды нормотворчества в Российской Федерации
3.1 Местное нормотворчество
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, форму осуществления народовластия. Субъектом местного самоуправления является объединение жителей определенной территории, имеющих общие интересы в решении вопросов местного значения. Важная роль принадлежит нормативному способу самоуправления, когда решения муниципального образования принимаются в форме общего обязательного правила поведения, т.е. нормы, или нескольких взаимосвязанных норм.
Внешней формой выражения и закрепления норм муниципальных образований является документ - нормативный акт, издаваемый органом местного самоуправления или принимаемый непосредственно населением; он фиксирует волю местного сообщества, конституирует ее. Именно в актах и через них проявляется и существует совокупная воля населения.
Социально-правовая природа нормативных актов местного самоуправления предопределяется следующими обстоятельствами:
а) В соответствии с Конституцией России местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, (статья 12 Конституции Российской Федерации).
б) Органы местного самоуправления являются одними из органов, через которые носитель суверенитета - народ осуществляет принадлежащую ему власть (статья 3 Конституции Российской Федерации).
В соответствии со статьей 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление гарантировано правом на судебную защиту, то есть неисполнение регулятивных правовых норм местных органов самоуправления, дает ему право обратиться в суд. Именно суд определяет меры ответственности на основании Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и законов субъектов Федерации. В то же время, часть 3 статьи 44 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” не исключает возможности передачи права определять меры юридической ответственности за нарушение нормативных правовых актов местного самоуправления самим органам местного самоуправления.
У муниципального нормотворчества можно выделить три основные функции: обновления нормативно-правового материала; восполнения пробелов в праве; упорядочения действующих нормативно-правовых актов.
Наиболее важной из них является функция обновления - деятельность, реализация которой позволяет оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества в форме выработки новых или дополнительных нормативных предписаний либо коренной замены устаревших норм, утративших свое значение или противоречащих новыми обстоятельствам. Функция восполнения пробелов выполняет вспомогательную роль. Функция упорядочения действующих правовых актов является производной от первых двух. Она обусловлена необходимостью упростить и облегчить пользование нормативно-правовым материалом.