Недопустимые обращения граждан: проблемы квалификации и правоприменительной практики
Зайков Денис Евгеньевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры «Гражданское право, международное частное право и гражданский процесс» Юридического института Российского университета транспорта
Аннотация
Право граждан на обращение в государственные органы (органы местного самоуправления) и свобода слова являются важными конституционными институтами. Вместе с тем их недобросовестная реализация может нарушать иные конституционные ценности, в частности достоинство личности, честь и доброе имя человека.
Указанный конфликт ярко проявляется при направлении недопустимых обращений граждан -- обращений, содержащих непозволительные выражения или угрозы. Вместе с тем действующее правовое регулирование таких ситуаций является фрагментарным, содержащим в своей основе оценочные критерии, что обуславливает неоднозначную практику его применения, основанную на дискреционном подходе.
В статье выявляются проблемы правовой регламентации квалификации недопустимых обращений граждан и предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: обращение, гражданин, должностное лицо, срок, оскорбительные выражения, угрозы, злоупотребление правом, уведомление.
Abstract
Inadmissible appeals of citizens: problems of qualification and law enforcement practice
Zaykov Denis Evgenyevich, PhD in Law, Associate Professor of the Department of Civil Law, Private International Law and Civil Procedure of the Law Institute of the Russian University of Transport
The right of citizens to appeal to State bodies (local self-government bodies) and freedom of speech are important constitutional institutions. However, their unscrupulous implementation may violate other constitutional values, such as the dignity, honour and good reputation of the individual.
The conflict under consideration manifests itself when inadmissible appeals of citizens are submitted, namely, appeals containing unacceptable expressions or threats. At the same time, the current legal regulation of such situations is unsettled and contains in its basis assessment criteria, which leads to ambiguous practice of its application based on discretionary approach.
The article reveals the problems of legal regulation of qualification of inadmissible appeals of citizens and suggests ways of their solution.
Keywords: appeal, citizen, official, term, offensive language, threats, abuse of the right, notification.
Право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, предусмотренное ст. 33 Конституции РФ, позволяет им выразить свое отношение к деятельности публичной власти, свои потребности (как личные, так и публичные) в эффективной организации государственной и общественной жизни, выступает средством осуществления и охраны прав и свобод граждан и одновременно -- через выявление конкретных проблем и возможных путей их решения -- способом оптимизации деятельности органов публичной власти.
Процедура реализации указанного права регламентирована в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060. (далее -- Закон № 59-ФЗ).
Вместе с тем, закрепляя принцип свободной и добровольной реализации гражданами Российской Федерации права на обращение и одновременно недопустимость нарушения при осуществлении данного права прав и свобод других лиц, Закон № 59-ФЗ содержит требования, направленные на защиту чести и достоинства личности, охрану общественных отношений в сфере рассмотрения обращений граждан. Иными словами, между правом на обращение и правом на свободу слова, с одной стороны, и ценностью достоинства личности, чести и доброго имени человека, с другой стороны, возникает конкуренция Нельзя не согласиться с И.А. Карасевой, которая квалифицирует такую конкуренцию как мнимую (Карасева И.А. Злоупотребление правом как одна из причин мнимой конкуренции конституционных ценностей // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 7. С. 11)., что делает необходимым их разграничение и соотношение.
Так, согласно ч. 2 ст. 2 Закона № 59-ФЗ осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.
Кроме того, в силу ч. 3 ст. 11 Закона № 59-ФЗ государственный орган В качестве такового выступают, в частности, и суды. См., например: Портнова Е.В. Жалоба в конституционный (уставный) суд субъекта РФ как специфическая форма обращения граждан и их объединений в региональные органы государственной власти // Российская юстиция. 2017. № 12. С. 5--7.
Однако актуальная проблема применения судами положений ч. 3 ст. 11 Закона № 59-ФЗ требует отдель-ного исследования., орган местного самоуправления или должностное лицо (далее -- должностное лицо) при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи (далее -- недопустимое обращение), вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.
Часть 3 ст. 11 Закона № 59-ФЗ являлась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который указал, что она исходит из принципа свободной и добровольной реализации гражданами права на обращение, предполагающего недопустимость нарушения при этом прав и свобод других лиц. Указанное законоположение направлено на защиту чести и достоинства личности, охрану общественных отношений в сфере рассмотрения обращений граждан, поскольку заявитель, используя нецензурные либо оскорбительные выражения, преследует цель не защитить свои права и законные интересы, а унизить честь и достоинство лица, рассматривающего обращение, либо иных лиц См.: определение Конституционного Суда РФ от 13 октября 2009 г. № 1342-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бугаенко Александра Александровича на нарушение его консти-туционных прав частью второй статьи 62 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” и частью 3 статьи 11 Федерального закона “О порядке рассмотрения об-ращений граждан Российской Федерации”» // СПС «ГАРАНТ»..
Часть 3 ст. 11 Закона № 59-ФЗ в практике имеет достаточно широкое применение, однако наличие в ней неоднозначного правового регулирования и использование оценочных категорий нередко приводит к результатам, не соответствующим ожиданию.
Во-первых, указанное положение может быть применено только к письменному обращению, которое делает возможным объективно установить наличие в нем непозволительных выражений или угроз.
Наличие подобных формулировок в устном обращении не исключает обязанности должностного лица дать ответ на него в установленном порядке, однако позволяет при наличии достаточных оснований применить к подателю устного обращения меры административного или уголовно-правового воздействия.
Во-вторых, квалифицирующим признаком недопустимого обращения является наличие в нем:
— нецензурных выражений Нецензурный -- 1. Противоречащий требованиям цензуры. 2. Неприличный, непристойный (Словарь русского языка : в 4 т. / АН СССР, Ин-т рус. яз. ; под ред. А. П. Евгеньевой. 3-е изд., стереотип. М. : Русский язык, 1985--1988. Т. 2 : К -- О. 1986. С. 492.).;
— оскорбительных выражений Оскорбительный -- способный оскорбить, содержащий в себе оскорбление (Словарь русского языка. С. 647).;
— угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи.
Вместе с тем в связи с отсутствием установленных критериев отнесение формулировок, указанных в обращении, к непозволительным выражениям носит оценочный и достаточно субъективный характер. Данное обстоятельство приводит к неоднозначным результатам применения ч. 3 ст. 11 Закона № 59-ФЗ.
Так, при оценке обоснованности квалификации обращений в качестве недопустимых было выявлено, что причиной такой квалификации становились:
— утверждения о наличии у следователя психического расстройства Апелляционное определение Свердловского областного суда от 18 января 2017 г. по делу № 33а-415/2017 // СПС «ГАРАНТ».;
— приведение прямой речи, содержащей нецензурные выражения, которые, по мнению подателя обращения, высказывали граждане; указанные нецензурные выражения негативно характеризовали личности других лиц Апелляционное определение Верховного суда Республики Калмыкия от 22 января 2013 г. по делу № 33-44/2013 // СПС «ГАРАНТ».;
— оскорбительные выражения, содержащие обвинения в организации преступного сообщества и совершении преступлений Апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 23 октября 2012 г. по делу № 33-21226/12 // СПС «ГАРАНТ».;
— «безобразная работа кадровой службы таможни», «крестовая чепуха», «отличительная особенность российского таможенника -- неспособность мыслить самостоятельно», «никто ничего не читает» Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 18 июля 2012 г. по делу № 33-7034/12 // СПС «ГАРАНТ»..
В качестве непозволительных выражений было квалифицировано, например, и употребление пословиц как средства иронии в документах заявителя, идущее вразрез с правилами деловой переписки и по своему смыслу граничащее с грубостью, что недопустимо при обращении к официальному лицу Апелляционное определение Московского городского суда от 4 августа 2014 г. № 33-30712/14 // СПС «ГАРАНТ».. Даже использование в обращении слова «неграмотный» было расценено как основание для его оставления без рассмотрения Ради справедливости надо отметить, что арбитражный суд к решению данного вопроса подошел объек-тивно, указав, что «неграмотный» является употребляемым в литературном языке и не может являться основанием для оставления обращения без рассмотрения на основании ч. 3 ст. 11 Закона № 59-ФЗ (см.: постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24 июня 2013 г. № 06АП-2627/13 по делу № А80-409/2012 // СПС «ГАРАНТ»)..
Нередки ситуации, когда положения ч. 3 ст. 11 Закона № 59-ФЗ толкуются расширительно и в качестве оснований для оставления обращения без ответа по существу поставленных вопросов определяются выражения, характеристика которых не предусмотрена указанной нормой права, например некорректные высказывания и предположения, имеющие провокационный характер Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Красноярского краевого суда от 16 марта 2015 г. по делу № 33-2376/2015 // СПС «ГАРАНТ»..
Приведенные примеры свидетельствуют об отсутствии единых критериев применения ч. 3 ст. 11 Закона № 59-ФЗ При квалификации обращений на предмет их допустимости необходимо принимать во внимание и по-ложения п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 г. № 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц», согласно которым должностные лица в силу своего положения обяза-ны учитывать то обстоятельство, что они могут быть подвергнуты критике в отношении того, как они исполняют свои обязанности, поскольку это необходимо для обеспечения гласного и ответственного исполнения ими своих полномочий.. При этом сложившаяся ситуация создает предпосылки для злоупотребления должностными лицами своим правом на квалификацию обращения в качестве недопустимого, что может повлечь необоснованный отказ в реализации права на обращение.
В-третьих, содержание ч. 3 ст. 11 Закона № 59-ФЗ предоставляет должностному лицу право оставить недопустимое обращение без ответа с уведомлением подателя обращения о недопустимости злоупотребления правом.
Отсутствие установленной законом обязанности должностного лица поступить указанным образом можно оценить неоднозначно.
С одной стороны, это позволяет в большей степени гарантировать реализацию конституционного права граждан на обращение: даже при наличии явно недопустимых выражений, наличие которых может быть обусловлено сложными жизненными обстоятельствами, действительной волокитой со стороны ответственных лиц и другими причинами, должностное лицо вправе дать ответ по существу обращения.
С другой стороны, реализация установленной законом дискреции в виде дачи ответа на недопустимое обращение имеет негативные последствия: игнорирование и попустительство в отношении непозволительного поведения ведет к снижению доверия и авторитета не только должностного лица, но и соответствующего государственного органа (органа местного самоуправления) и в целом институтов власти. Кроме того, подобный подход противоречит существу публично-правовых отношений, предусматривающих повышенную ответственность за правонарушения в отношении представителей власти См., например: ст. 318 и 319 Уголовного кодекса РФ, ч. 2 ст. 20.1 Кодекса РФ об административных пра-вонарушениях..
Как представляется, в данном случае требуется изменение правового регулирования ч. 3 ст. 11 Закона № 59-ФЗ в части установления обязанности должностного лица оставить без ответа недопустимое обращение.
Стоит отметить, что именно таким образом в отдельных ведомственных правовых актах интерпретируется анализируемое положение.
Например, согласно п. 41.1.9 Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах РФ (первой, апелляционной и кассационной инстанций), утвержденной постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 декабря 2013 г. № 100 СПС «ГАРАНТ»., ответ по существу приведенных в обращении доводов не дается в тех случаях, когда оно содержит нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, о чем сообщается гражданину, направившему обращение Аналогичная норма закреплена в п. 9 Инструкции по работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом министра обороны Российской Федерации от 18 августа 2014 г. № 555 // СПС «ГАРАНТ»..