Конституционно-правовой статус населения в местном самоуправлении: аспекты международного и федерального законодательства
Горюханов Валерий Анатольевич
Аннотации
Статья посвящена анализу некоторых аспектов международного и федерального законодательства, напрямую влияющих на конституционно-правовой статус населения в местном самоуправлении. В статье приводятся наиболее важные акты Конституционного Суда Российской Федерации, оказывающее непосредственное влияние на правовое положение населения. Конституционно-правовой статус населения регулируется нормами международного и федерального законодательства особенно подробно, устанавливая не только фундаментальные положения, но и довольно детально регламентирует многие аспекты жизнедеятельности местного сообщества. конституционный правовой самоуправление
Ключевые слова: население, местное самоуправление, конституционно-правовой статус, местное сообщество, законодательство Российской Федерации, международное право, акты Конституционного Суда Российской Федерации.
Abstract: The article is devoted to the analysis of some aspects of international and federal legislation directly affecting the constitutional and legal status of the population in the local government. The article contains the most important acts of the Constitutional Court of the Russian Federation, which directly affects the legal status of the population. Constitutional legal status of the population is regulated by standards of the international and federal legislation especially in detail, establishing not only fundamental provisions, but also quite in details regulates many aspects of activity of local community
Key-words: population, local government, constitutional status, local society, international legislation, acts of the Constitutional Court of the Russian Federation.
Для исследования проблематики конституционно-правового статуса населения в местном самоуправлении необходимо обратиться к многоуровневой нормативной правовой базе, его регулирующей.
В системе нормативных правовых актов, образующих правовую основу статуса населения в местном самоуправлении в России можно выделить четыре уровня: международный, федеральный, региональный (уровень субъекта РФ) и муниципальный. В данной статье обратим особое внимание на первые три. Автор ставит целью не только анализ правовой базы, регулирующей положение населения, но и выявление проблем, напрямую влияющих на конституционно-правовой статус населения при осуществлении местного самоуправления.
На первое место в многоуровневой системе правового регулирования конституционно-правового статуса населения в местном самоуправлении ставятся международно-правовые документы. Конституция РФ гласит: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" [1]. На сегодняшний день статус населения в местном самоуправлении определяется международными актами, среди которых особо стоит отметить Европейскую хартию местного самоуправления [2], ратифицированную Россией 5 мая 1998 года. Европейская хартия установила общие ориентиры для построения системы местного самоуправления в государствах, признающих ее. Она определяет местное самоуправление в качестве права и способности органов местного самоуправления регламентировать большую часть публичных дел, действуя в рамках закона, в соответствии с собственной компетенцией и исключительно в интересах населения. Ставя интересы населения на центральное место в рамках института местного самоуправления хартия определяет способы реализации прав населения - через советы, собрания, представительные органы власти, которые могут создавать и руководить исполнительными органами местного самоуправления, а также устанавливает такие способы управления на местном уровне как институты прямой демократии (референдум, выборы и т.д.).
Анализируя влияние хартии на статус населения в местном самоуправлении можно отметить следующее:
1) Публичная власть должна осуществляться публичными органами управления, которые наиболее приближены к населению соответствующей территории. Причем передача полномочий к иным органам власти должна производиться исходя из объема и характера поставленных задач и требований эффективности принимаемых решений и экономии.
2) Интересы населения являются центральным элементом при построении системы местного самоуправления.
3) Если происходит изменение территории, на которой осуществляется местное самоуправление, то данные преобразования должны происходить с обязательными консультациями с населением, местными общинами, а там, где позволяет законодательство, должен применяться институт референдума.
4) Местные органы власти должны самостоятельно определять внутренние административные структуры, которые в наибольшей степени будут отвечать интересам населения.
5) Учет мнения населения при организационно-территориальных изменениях, происходящих или планирующихся в муниципалитете, является важнейшим фактором реализации местного самоуправления на территории.
Всенародно принятая в 1993 г. Конституция РФ стала необходимой конституционной основой для преобразований, происходящих в обществе и государстве. Она заложила необходимый фундамент новой системы местного самоуправления, гарантировала населению самостоятельное решение вопросов местного значения и стала основой конституционно-правового статуса населения в новой России. С.А. Авакьян указывает на то, что существование местного самоуправления стало сущностной характеристикой конституционного строя в России. Одной из основных задач построения российской государственности он видит в создании "базового уровня народовластия" - наиболее близкого к населению территорий - построение такой системы местного самоуправления, которая обеспечивала самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью [3].
Население играет ключевую роль в построении и развитии эффективной системы местного самоуправления, однако его статус и значение не стоит преувеличивать. М.В. Баглай отмечает, что институт местного самоуправления не базируется на идеологии коммунистического общественного самоуправления или выражении исключительно прямой воли граждан, хотя некоторые инструменты прямой демократии в нем функционируют. Одно только то, что на муниципальном уровне сосредоточено огромное количество собственности требует установления властных отношений и четкого контроля и управления со стороны органов власти на местном уровне, но влияние населения на создание и работу таких органов может быть очень значительно для достижения наиболее эффективного решения вопросов на местах [4].
В Конституции России 1993 г. местному самоуправлению и статусу населения уделено довольно большое внимание. Статья 12 Конституции гарантирует местное самоуправление на территории страны, провозглашает его самостоятельность и организационную обособленность от государственной власти. Глава 8 посвящена местному самоуправлению в России и устанавливает фундаментальные принципы, на которых оно основано. Контент-анализ Конституции РФ позволяет выявить то, что категория "население" встречается всего четыре раза. Первое упоминание относится к статье 41 Конституции, которая устанавливает базовые принципы функционирования здравоохранения в стране. Согласно данной статье, в России финансируются федеральные программы здравоохранения, поощряется развитие муниципальной системы здравоохранения. В структуре конституционно-правового статуса населения право на медицинскую помощь обеспечивается реализацией именно той статьи. Глава 8 Конституции не только устанавливает базовые основы местного самоуправления, но и одновременно является целью, своеобразным эталоном, к которому должно стремиться все правовое регулирование этого института в стране. Соответственно, наибольшее значение для анализа имеют именно три следующих упоминания понятия "население" в Конституции. Статья 130 определяет, что право на местное самоуправление принадлежит к социальной общности, проживающей на определенной территории - населению. Она также устанавливает определенный круг ключевых полномочий населения (самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью). Само понятие и перечень вопросов местного значения раскрываются в Федеральном законе № 131-ФЗ [5], который определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Причем во главу угла здесь ставятся интересы населения с учетом исторических и иных местных традиций. Кроме того, статья 130 определяет основные институты народовластия, прямого и косвенного, причем оставляет законодателю простор для расширения перечня инструментов непосредственной демократии и органов местного самоуправления, которые могут быть созданы населением.
Федеральный закон №131-ФЗ определяет институты непосредственной демократии на уровне местного самоуправления. Важно обратить внимание, что этот перечень форм непосредственной демократии не является закрытым: население муниципального образования вправе участвовать и в других формах волеизъявления, не противоречащих Конституции и законодательству РФ.
Статья 131 Конституции определяет важнейшие организационные ориентиры, в соответствии с которыми осуществляется местное самоуправление. В части первой указаны территориальные единицы местного самоуправления, которые конкретизируются в базовом Федеральном законе №131-ФЗ. Население обладает полномочиями в отношении территориальной организации местного самоуправления, с учетом его мнения решаются вопросы о преобразовании муниципальных образований.
В части 1 статьи 131 указывается, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает нормы, непосредственно влияющие на структуру местных органов власти. К органам местного самоуправления законодатель относит представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Органы местного самоуправления уставом муниципального образования наделяются соответствующей компетенцией в решении вопросов местного значения, а также в оказании услуг населению муниципального образования. Наименования органов местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ с учетом исторических и местных традиций населения.
Важные права население имеет в сфере изменения границ, в которых осуществляется местное самоуправление. Население может инициировать установление, изменение границ муниципального образования (с учетом местных, исторических и иных традиций), в том числе при его преобразовании. Изменение границ муниципального образования вообще не допускается без учета мнения граждан соответствующих территорий. Представительные органы государственной власти субъектов РФ устанавливают законом гарантии учета мнения народа при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Статья 72 Конституции РФ относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению РФ и ее субъектов. Развитие этой нормы получило отражение в Федеральном законе №131-ФЗ. В итоге огромный массив права сосредоточен именно на федеральном и региональном уровнях в ущерб нормам, указывающим на учет мнения населения. Например, в Федеральном законе №131-ФЗ очень подробно регулируются территориальные основы местного самоуправления и фактически определяется состав муниципальных образований во всех субъектах РФ.
Статья 72 Конституции РФ определяет, что установление общих принципов организации местного самоуправления относится к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов. Таким образом регулирование местного самоуправления осуществляется не только рамочным федеральным законом, но и законами субъектов РФ, принимаемыми в соответствии с ним, что налагает определенные особенности и означает отличия в правовом положении населения в разных субъектах РФ.
Федеральный закон №131-ФЗ указывает на то, что местное самоуправление является формой народовластия, важным демократическим институтом, через который население самостоятельно решает вопросы местного значения путем прямой или косвенной демократии. Однако самостоятельность не означает полной независимости от государственной власти. Если при реализации институтов прямой демократии население выражает свою волю, не опираясь на мнение органов государственной власти, то органы, формируемые населением не обладают абсолютной независимостью от органов государственной власти. Взаимодействие происходит во многих плоскостях:
органы государственной власти осуществляют правовое регулирование
местного самоуправления;
обеспечивают государственную поддержку муниципальных
образований; осуществляют передачу органам местного самоуправления отдельных
государственных полномочий и контролируют их исполнение; в особых случаях осуществляют некоторые полномочия органов
местного самоуправления на территории муниципального образования.
В Федеральном законе №131-ФЗ содержится принцип ответственности. Причем она не только со стороны населения, но и со стороны других субъектов, взаимодействующих с гражданами [6]. Законодательство регулирует ответственность при осуществлении местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Нормой закона, непосредственно влияющей на статус населения муниципального образования является регламентация вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования. Перечень вопросов для каждого типа муниципального образования различен, следовательно, население разных муниципальных образований решает вопросы, которые федеральный законодатель отнес к компетенции конкретного муниципалитета.
Основную роль в установлении и изменении границ муниципальных образований на сегодняшний день на практике играют субъекты РФ. При этом главными критериями, на основе которых происходит образование муниципалитетов является демографический (численность населения) и транспортный (транспортная доступность центра муниципальных образований для населения). Данные законодательные регламенты привели к тому, что местное самоуправление стало осуществляться не только в городах и на территориях с развитой инфраструктурой, но и в отдаленных сельских районах. В процессе реализации предусмотренной Федеральным законом системы территориального устройства местного самоуправления возникла проблема определения категорий "сельский населенный пункт" и "городской населенный пункт". На практике в разных субъектах РФ они определяются различным образом, что может быть препятствием для реализации населением своих прав в городских и сельских территориях.