Статья: Интересы политических стейкхолдеров и лоббистское воздействие: соотношение категорий

ИНТЕРЕСЫ ПОЛИТИЧЕСКИХ СТЕЙКХОЛДЕРОВ И ЛОББИСТСКОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ: СООТНОШЕНИЕ КАТЕГОРИЙ

Павел Александрович Толстых

Большинство подходов к определению сущности лоббизма связывают данное политическое явление с неким процессом воздействия представителей заинтересованных групп на представителей публичной власти с целью учета их интересов в государственных решениях. Несмотря на то, что только в России лоббизму как явлению посвящено уже более 50 кандидатских диссертаций и 3 докторские работы (информация по состоянию на июль 2012 года), интересы политических стейкхолдеров в данных взаимоотношениях остаются в стороне от магистральных исследований.

Лоббирование - это двусторонний процесс, в котором участвуют две стороны, преследуя свои интересы и выгоды. Следовательно, чтобы оказать результативное воздействие, необходимо, как минимум понимать, мотивационную сферу лица, принимающего решение, его систему ценностей и интересов. На наш взгляд, без рассмотрения данного вопроса нельзя говорить о понимании такого сложного общественно-политического феномена, как лоббизм. Данная работа не претендует на целостное раскрытие мотивационной сферы политических стейкхолдеров во взаимоотношениях с лоббистами, однако, проанализировав имеющуюся литературу, а также систематизировав собственный многолетний опыт наблюдений за данными взаимоотношениями, мы представим некоторые универсальные ценности и мотивировки представителей публичной власти, которые обуславливают их поведение и которые необходимо понимать при занятии лоббистской деятельностью, чтобы избежать потенциальных конфликтов и неудач.

В рамках данной работы мы будем использовать термин политический стейкхолдер - это обобщенное название представителя государственной (муниципальной) власти, в котором заинтересован лоббист, так как от его мнения (позиции, резолюции, заключения, голосовании и пр.) зависит судьба интересующего лоббиста вопроса. Политических стейхолдеров для удобства мы разделим на представителей публичной власти, непосредственно избираемых населением (например, парламентариев) и чиновников (бюрократов), назначаемых на свои должности. Данное деление представляется необходимым, поскольку в процессе коммуникации с лоббистами каждый из них имеет свой обособленный интерес.

Остановимся на каждом виде интересов более детально.

Интересы бюрократии и лоббизм.

Согласно политологическому словарю, бюрократия (от франц. bureau - канцелярия и греч. kratos - власть) - это система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом [2]. В нашем исследовании под бюрократией мы будем понимать наемных (не избираемых) служащих (чиновников) публичных органов власти, характеризующихся строгой иерархией взаимоотношений, четким разделением функций, стандартизированными схемами принятия решений.

Поведение бюрократии, на наш взгляд, обусловлено как минимум тремя факторами (индивидуальный фактор нами намерено не рассматривается, так как, во-первых, относится, скорее, к предмету психологии, а, во-вторых, раскрывает особенности личности, а не универсальные особенности профессионального класса, которые мы здесь пытаемся вывести): 1) общими ценностями, характерными для данного класса (профессиональный ценностный ряд); 2) нормативными предписаниями, положениями, закрепляющими его конкретные полномочия; 3) особенностями системы (внутриведомственной культурой), в которой он функционирует (корпоративный ценностный ряд). Проанализируем каждый из данных факторов подробнее. 1. Профессиональный ценностный ряд

Политологи В. Жукова и Б. Краснова считают, что ядро бюрократической системы ценностей образует карьера, с которой сопоставляются все помыслы и ожидания, тесно связаны статус и престиж служащего.

Другим важным элементом бюрократической системы ценностей выступает самоидентификация служащего с большой и влиятельной организацией, служение организации как средству достижения собственной выгоды [11, с. 59]. Представляется, что под карьерой ученые понимают продвижение по властной вертикали, в результате чего повышается влияние чиновника, растет его власть. С другой стороны, государственный статус и связанные с этим блага (стабильность, уважение и пр.) являются для чиновника базисной ценностью, именно благодаря этому он предпочел государственную службу работе в бизнесе. Таким образом, быть причастным к государству, масштабность деятельности, ее непосредственное влияние на происходящие в государстве изменения, круг общения и пр. имеют для чиновника гораздо большее значение, чем финансовая составляющая.

Не в полной мере разделяют данную точку зрения сторонники теории рационального выбора. Например, российский экономист Р. Нуреев, анализируя мотивацию бюрократии при выработке государственных решений, приходит к выводу, что бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и в конечном счете для подготовки путей «отхода» на какое-нибудь «теплое» местечко [10, с. 171]. Данный подход был заложен еще основоположником экономической теории бюрократии, американским ученым В. Нисканеным, который считал, что в качестве аргументов функциональной полезности бюрократа выступают жалованье, число подчиненных и их зарплата, общественная репутация, сопутствующие должности блага, власть и статус. Поскольку большинство этих аргументов в функциональной полезности бюрократа напрямую зависят от величины бюджета, то отсюда следует, что максимизирующий полезность бюрократ стремится максимизировать бюджет [20, р. 112]. Величина этого бюджета, полнота его властных полномочий, количество подчиненных, уровень решаемых вопросов, непосредственно зависят от сохранения и укрепления его положения на властной вертикали. Именно эти блага являются базисными в его системе мотиваций и определяют его действия.

2.Нормы и положения, закрепляющие конкретные полномочия бюрократа

Бюрократ, в отличие от избираемого политика, не самостоятельно выбирает предмет своей деятельности: его полномочия, сфера ответственности строго закреплена в нормативных актах, регулирующих его деятельность. Как правило, общая сфера ответственности органа власти прописывается в федеральных законах, конкретизируется в положении о деятельности ведомства, в положении о структурном подразделении ведомства (департамента, управления, отдела) и пр. Полномочия конкретного чиновника структурного подразделения ведомства могут быть уточнены приказом вышестоящего руководителя или его устным распоряжением. Понимать нормативную сферу ответственности чиновника для лоббиста чрезвычайно важно, так как именно она определяет его возможности и потенциальные действия. Данная ответственность может быть связана с какойто определенной проблемной сферой (например, «инвестиции», «собираемость налогов» и пр.), либо иметь ярко выраженную отраслевую специфику (здравоохранение, сельское хозяйство и пр.).

Отдельный интерес в рамках рассматриваемого нами вопроса представляет нормативное закрепление полномочий чиновника при взаимоотношении с лоббистами. Стоит отметить, что во многих странах (США, Великобритания, Канада, Германия и пр.) они строго регламентируются как самостоятельными федеральными законами, так и специальными нормами в положениях о деятельности ведомства, отдельными уточняющими инструкциями, которые, как правило, связаны с передачей информации, приемом подарков, приглашением на обеды и пр. Основной тренд в государственном управлении последних десятилетий направлен на максимальную прозрачность данных взаимоотношений.

3.Особенности внутриведомственной культуры ведомства (корпоративный ценностный ряд)

Под внутриведомственной культурой мы понимаем свод неформальных правил, отношений, сложившихся в ведомстве. Российский психолог И. Бурикова определяет данное явление термином «субкультура власти» и связывает ее особенности с психологическими аспектами формирования руководящих сотрудников ведомства, выделяя партработников, стройотрядовцев, комсомольцев, бизнесменов 80-х, бизнесменов 90-х, бизнесменов 2000-х, строителей, транспортников, военных, «гэбистов» и др. Каждая субкультура во власти имеет свою историю возникновения, своих сторонников, правила коммуникации, нормы и традиции общения, свои внешние и внутренние признаки, обладает свойствами открытости или закрытости и т.д. [4, с. 348-353].

Очевидно, что внутриведомственная культура (или субкультура) определяется руководством ведомства, которое на основании своих взглядов и представлений формирует основной кадровый состав по принципу «свой - чужой», на основании разделения корпоративных ценностей. Корпоративные ценности, характерные для того или иного ведомства, могут иметь длительный и довольно устойчивый характер. Показательным примером данной устойчивости в России является федеральная служба безопасности, которая на протяжении уже многих десятилетий (со времен ЧК) имеет непростые отношения с гражданским обществом, или государственная автоинспекция, которая, несмотря на антикоррупционные инициативы, предпринятые Президентом РФ Дмитрием Медведевым [8; 9], все еще является чрезвычайно коррумпированным ведомством. Видимо, с целью радикального изменения культуры ведомства, в конце 2000-х годов практически одновременно было уволено из структур МВД Грузии более 80% его кадрового состава. Новое ведомство было укомплектовано гражданским персоналом, до этого не имевшим отношения к правоохранительной системе страны. Благодаря проведенной реформе доверие граждан к МВД выросло в несколько раз, а бытовая коррупция была практически ликвидирована [3, с. 152].

Лоббисту при взаимоотношении с представителями ведомства следует четко представлять принятую в нем корпоративную культуру. Анализируя особенности функционирования органов исполнительной власти в современной России, можно субъективно дать оценку характерным чертам отдельных ведомств.

Таблица. Особенности внутрикорпоративной культуры ряда российских ведомств

Понимание представленной системы мотиваций бюрократии необходимо лоббистам для более эффективной реализации своих интересов в государственной среде, так как именно от конкретных чиновников зависит их успех при реализации той или иной кампании. Понимая внутренние ценности бюрократического класса, его потребности, лоббист сможет установить коммуникацию с представителем власти, а своевременное реагирование на его потребности сделают эти отношения долговременными. Как следствие с ростом положения чиновника на бюрократической лестнице будет расти и профессиональный капитал лоббиста.

Приведенная система мотиваций определяет особенные, отличительные характеристики бюрократов, непонимание которых может стать причиной конфликтов. Разберем пять наиболее типичных таких характеристик.

Первое. Максимальное снятие личной ответственности. Важной для нас особенностью бюрократии является ее стремление максимально снять с себя ответственность за принятие любых решений. Еще К. Маркс называл это свойство бюрократии зависимостью от авторитета. Авторитетом могут выступать не только вышестоящее руководство или аналогичные чиновники в других структурных подразделениях ведомства (на которые чиновник старается переложить ответственность), но и законы, указы, всевозможные инструкции и постановления [5, с. 16]. Именно поэтому любая стандартизация деятельности соответствует интересам государственных служащих - она исключает личную ответственность. Другим проявлениям ограничения ответственности является наличие специфического канцелярского языка и поведения (общие фразы, неопределенные выражения, стремление обезопасить процедуры, из которых исключена альтернативность).

Второе. Избегание любых инициатив. Австрийский экономист Л. фон Мизес полагает, что для бюрократического ума следование законам, то есть приверженность привычному и устаревшему, является главной из добродетелей [7, с. 102]. Подавление любой инициативы, если она формально не регулируется правилами и процедурами, продиктована желанием чиновника как можно дольше сохранять свой пост, избегая конфликтов и ответственности. Именно поэтому чиновник будет действовать строго в рамках своей компетенции. Попытки лоббиста убедить чиновника выйти за рамки, практически наверняка, обречены на неудачу. Типичными ошибками здесь являются просьбы лоббиста к чиновнику, с которым уже установлен контакт, например, получить информацию из другого структурного подразделения ведомства или повлиять на решения. В силу чрезмерной осторожности чиновник не будет выходить за рамки, обуславливающие его деятельность процедур. Поступив иначе, чиновник не только привлечет к себе внимание (так как его поведение будет выходить за рамки соответствующей ведомственной культуры), но и рискует быть обвиненным в коррупционных мотивах и пр.