Курский государственный университет
Институционально-регулятивные ресурсы регионального стратегирования (Курский кейс)
Е. А. Когай
Аннотация
автор обращается к вопросу институционально-регулятивного обеспечения в стратегическом планировании региона. Важное место при этом отведено диалогу региональной власти с представителями гражданского сектора и бизнеса. По результатам экспертного опроса и глубинных интервью воссоздана картина представлений о политической системе Курской области. По итогам фокус-групп воссоздана оценка эффективности ответов политических институтов на вызовы времени, дан спектр представлений о настоящем и будущем страны и региона.
Ключевые слова: региональное стратегирование, политические интриги
региональный власть бизнес
Abstract
in this paper, the author addresses the issue of institutional and regulatory support in the strategic planning of the region. At the same time, an important place is given to the dialogue of the regional authorities with representatives of the civil sector and business. There was created a picture of ideas about the political system of the Kursk region based on the results of an expert survey and in-depth interviews. There was created an assessment of the effectiveness of the responses ofpolitical institutions to the challenges of the time based on the results offocus groups. There was given a spectrum of ideas about the present and future of the country and the region.
Key words: regional strategizing, political institutions, territorial community.
В современной России особую актуальность приобретают проблемы видения ближайшего и более отдаленного будущего. Его контуры могут быть отслежены в контексте репрезентации стратегических перспектив развития страны в целом и ее регионов. И в этом плане представляется важным обратиться к вопросам регионального стратегирования, объединяющего на региональном уровне совокупность таких компонентов, как прогнозирование, стратегическое планирование и управление. В реализации региональной политики, нацеленной на сбалансированное развитие территории, в значительной мере востребованы результаты проводимых в субъектах Российской Федерации полевых социологических исследований, позволяющих, в частности, очертить поле реальных возможностей для подготовки и реализации стратегического планирования социального развития субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1]. Ведущими стратегическими ориентирами социокультурного регионального развития выступают обеспечение национальной безопасности, достижение сбалансированности, учет стратегических рисков.
Следует принять во внимание тот факт, что успешная реализация стратегических планов и проектов во многом определяется «уровнем развития коммуникации, диалога и сотрудничества», формируемым в рамках деятельности институтов развития политико-административной сферы [2, с. 11]. Как справедливо отмечают белгородские социологи
В. П. Бабинцев, Г. Н. Гайдукова и Ж. А. Шаповал, «формально-бюрократическая модель управления» лишь в ограниченных пределах оказывается способной «обеспечить социальную стабильность» как в стране в целом, так и в отдельно взятом регионе. Более того, она создает условия для легитимации субъективизма «при принятии социально значимых решений» [3, с. 97-98].
В свою очередь, эффективность стратегического планирования также в значительной мере обусловливается способностями самих жителей регионов к «креативной и успешной активности и взаимодействиям» [4, с. 14]. Эти взаимодействия обеспечиваются институционально-регулятивной сферой регионального социокультурного пространства. В данную сферу входят политические институты, реализующие управленческую деятельность с целью поддержания связей между людьми, регулирования их деятельности и обеспечения упорядоченности разных сфер жизнедеятельности территориального сообщества.
Насколько действенной является политическая система регионального уровня? В какой мере региональные политические практики оказываются способными отвечать на вызовы времени? Можем ли мы при этом вести речь о солидарном взаимодействии политических институтов и граждан региона? Являются ли взаимоотношения представителей органов власти с гражданским сектором и представителями бизнеса конструктивными? На эти вопросы предстоит нам ответить в данной работе.
Для этого обратимся к результатам исследований, проведенных на базе научно-исследовательской лаборатории Курского государственного университета в мае-июне 2019 г. посредством экспертных оценок N = 20), глубинных интервью N = 20), а также двух фокус-групп (N = 23). Отметим, что методический инструментарий проведения качественных исследований был предложен нам сотрудниками кафедры социологии и политологии Воронежского государственного университета в рамках разработки проекта РФФИ «Адаптационный потенциал региональных политических систем».
Обратимся к аналитической репрезентации материалов экспертных оценок. В ходе проведения исследования было выявлено, что в регионе в целом фиксируется присутствие факторов, способствующих формированию региональной политической системы: это развитие общественного контроля и общественных инициатив, накопление социального и сетевого капитала, возможности его конвертации в политическую форму и ряд других. Эксперты указали также на заинтересованность элит в мобилизации общественных ресурсов, сформировавшуюся региональную идентичность, рост самосознания и гражданской ответственности жителей региона, а также формирование социокультурных сред и рост численности и активности самоорганизованных сообществ.
Однако при этом были отмечены препятствия конструктивному процессу развития региональной политической системы. Это низкий уровень осознания населением своих властных интересов и невысокий уровень общественно-политической активности; слабость механизмов публичной политики; нерыночный характер политического равновесия, поддерживаемый за счет неравного доступа к властным ресурсам; не нацеленные на общее благо элитные соглашения; слабость механизмов прямой демократии и политического представительства. Рядом экспертов указан также невысокий уровень самостоятельности принятия решений на уровне региональных центров.
В целом сформированность региональной политической системы экспертами была оценена в 6 баллов по 10-балльной системе. При этом гибкость данной системы, ее способность реагирования на возникающие угрозы и риски оценивается несколько ниже - 5,4 балла.
Что же обозначено экспертами в качестве рисков и угроз региону? Заметим, что список оказался весьма обширным. Их систематизация позволила выявить, что наиболее значимыми являются следующие:
политические риски (отсутствие баланса между региональной политической системой и интересами регионального сообщества; реагирующий характер принимаемых решений; несистемное решение проблем (обращение к решению преимущественно проблем тех, кто о себе заявляет); опасения обманутых ожиданий населения от новой власти; недостаточная компетентность и низкий уровень ответственности сотрудников аппарата управления на среднем и низовом уровнях; непрозрачная политика назначения управленцев на ведущие посты региональной власти;
экономические риски (низкий уровень доходов граждан; чрезмерное упование на инвестиции, а не на собственные силы; экономическая стагнация; отсутствие рабочих мест (отметим: обеспечивающих достойное существование, а не выживание);
социальные риски (низкий уровень развития социальной инфраструктуры);
профессиональные риски (уход из региона активных, амбициозных, профессиональных людей, которым регион не в состоянии предложить возможности для развития и самореализации);
демографические риски (убыль населения);
экологические риски (возможные экологические катастрофы).
Представленный довольно внушительный список рисков и угроз указывает на состояние дезинтеграции, разрегулирования территориального сообщества, на наличие весомых сложностей в осуществлении позитивной консолидации местного сообщества. При этом сама региональная политика подавляющим большинством экспертов была обозначена как «пространство коммуникации “клуба избранных”», которое включает преимущественно элитные группы населения.
Обращение к оценкам, характеризующим роль различных акторов в функционировании региональной политической системы, показало, что здесь доминантными оказались средние оценки, попадающие в диапазон 4-6 баллов. Если выстроить оценки по убывающей, то получится следующая последовательность: сформированность региональной идентичности (6,2 балла), использование передовых информационно-коммуникативных и публичных технологий (5,75 балла); сплоченность региональной политической элиты (5,55 балла); мотивированность политической элиты на решение задач устойчивого, комплексного развития области (5,4 балла); степень равенства в доступе к властным ресурсам (4,15 балла); роль публичной дискуссии в региональных политических процессах (3,95 балла). Минимально оценены возможности публичного поля принятия решений, что выступает свидетельством о наличии затруднений в осуществлении конструктивной коммуникации на уровне региональной политической системы.
Это находит свое подтверждение также в оценке процессов принятия решений на региональном уровне по параметрам системности, экспертного сопровождения, обратной связи, эффективности, результативности, открытости и рискогенности - 5 баллов, а также гибкости - 4 балла. Тем не менее о сверхцентрализации системы публичного управления в регионе речь не идет, оценка степени централизации системы представлена 6,55 балла.
Если вести речь о роли региональных публичных институтов (публичном управлении, региональных отделений политических партий, социально ориентированных некоммерческих организаций (далее - НКО), бизнеса и предпринимательских организаций, системы межсекторного партнерства), то они получили также усредненные оценки на уровне 5 баллов, чуть выше оценены региональные СМИ - 6 баллов.
На протяжении ряда последних лет проводимые в регионе социологические исследования в рамках подготовки докладов о состоянии гражданского общества фиксируют низкий уровень инициативности жителей региона, их слабую вовлеченность в деятельность некоммерческого сектора [5; 6]. Экспертные оценки указывают также на весьма незначительную степень вовлеченности жителей региона в различные формы публичной активности. Самым действенным при этом оказался общественный контроль (4,85 балла), далее идет участие в публичных/общественных слушаниях (4,4 балла); оценки ниже 4 баллов получили правотворческая инициатива (3,8); инициативное бюджетирование (3,45) и вовлеченность в ТОСы (3,2).
При этом политические решения в регионе принимаются при весомом влиянии федерального центра, здесь оценка близка к 8 (7,95 балла). Влияние органов исполнительной власти региона несколько ниже - 7,3 балла, минимальная оценка влияния на процесс принятия решений в системе публичного управления дана некоммерческим организациям - 3,9 балла. Примерно на этом же уровне (4 балла) оценено влияние экспертного сообщества.
Весьма сдержанно оценивается роль региональных партий. Так, перспективы трансформации регионального отделения «Единой России» в сторону большей инклюзивности, представительности, самостоятельности по отношению к исполнительной власти оцениваются лишь в 4,35 балла. Заметим, что проводимые в Курской области социологические исследования на протяжении ряда лет фиксируют низкий уровень доверия к региональным отделениям политических партий. Эксперты полагают, что изменить ситуацию можно, но для этого понадобится осуществить широкий спектр мер, включающий перезагрузку партийной системы страны в целом; перевыборы руководящих органов; более широкое привлечение в ряды партий рядовых граждан; усиление диалога с жителями региона, в ходе которого будут услышаны проблемы граждан.
О системной, как и о несистемной, оппозиции в регионе на данный момент вести речь не приходится. Возможность усиления системной оппозиции оценивается в 4,35 балла, несистемной - в 3,15 балла. Политизация третьего сектора региону также не угрожает, ее вероятность оценивается лишь в 3,55 балла. И она может осуществиться со временем, если произойдет укрепление гражданского сознания и социальной ответственности; уплотнение сетевых связей; накопление НКО, неправительственными организациями, инициативными группами социального, символического и другого капитала; усиление интереса к НКО и инициативным группам со стороны политических акторов.
Отметим, что эксперты не исключили возможности социальных потрясений в регионе. При этом они отметили, что триггером может стать усиление напряженности в сфере здравоохранения, ЖКХ и социального обеспечения. Сбои в региональной системе здравоохранения, возникшие в ходе ее мобилизации перед вызовами пандемии, в определенной степени подтвердили предположения экспертов.
Все эксперты сошлись во мнении о том, что региональная политическая система региона, как и всей страны в целом, нуждается в реформировании (8,3 балла). Эта реформа скорее произойдет сверху (6,6 балла), нежели снизу (3,6 балла). В регионе раскола элит не ожидается, его возможность оценена лишь в 3,9 балла.
Таким образом, опрошенные эксперты дали весьма сдержанные оценки эффективности действий региональных элит, указали на их инертность, высокую зависимость от федерального центра и от органов региональной исполнительной власти. Готовность к ответам на вызовы времени самой политической системы региона является невысокой. В качестве позитивного тренда следует отметить низкую оценку конфликтности региональной политической системы.