Второй признак - это формирование налогооблагаемой базы и предоставление рабочих мест предприятиями и организациями именно градообразующей сферы. Если обратиться к положениям Налогового кодекса РФ, касающимся местных налогов, то значительную часть пополнения доходной части местного бюджета составляют земельный налог и торговый сбор, которые призваны уплачивать хозяйствующие субъекты, а значительная часть таковых относятся к объектам именно градообслуживающей сферы [ 1, ст. 15; 2, раздел X]. Да и количество рабочих мест, которые создают хозяйствующие субъекты в градообслуживающей сфере, как справедливо отмечают О.М. Рой и Р.В. Бабун, зачастую больше, чем те рабочие места, которые создаются крупными объектами градообразующей сферы. Таким образом, и данный признак не работает.
Третий признак - это отнесение к формам собственности: хозяйствующие субъекты градообразующей сферы не являются объектами муниципальной собственности.
Однако для муниципальных образований, ориентированных на оказание, например, туристических и курортных услуг, среди объектов градообразующей сферы вполне могут быть и объекты культурного наследия, находящиеся в муниципальной собственности, местного традиционного народного художественного творчества, народных художественных промыслов, а также лечебно-оздоровительные местности и курорты местного значения, муниципальные музеи [4, ст. 14, 14.1, 15, 15.1, 16, 16.1]. Кроме того, наряду с предприятиями и организациями градообслуживающей сферы, которые осуществляют свою деятельность, используя муниципальную собственность, имеется множество тех, которые не имеют отношения к объектам муниципальной собственности.
Четвёртый признак - это указание на то, что объекты градообразующей сферы преимущественно ориентированы на выполнение внешних функций - производство товаров, отправляемых за пределы территории муниципального образования, а объекты градообслуживающей сферы преимущественно ориентированы на выполнение внутренних функций - производство товаров и оказание услуг жителям муниципального образования и объектам градообразующей сферы. Это, видимо, действительно признак, на основании которого можно разделять рассматриваемые сферы.
Обсуждение
4.1. Исходя из рассмотренного, возможна следующая формулировка анализируемых терминов.
Градообразующая или структурообразующая сфера муниципального образования есть совокупность предприятий и организаций, продукция которых в основном поставляется за пределы муниципального образования, а блага предоставляются, услуги оказываются, по преимуществу, временно проживающим на территории муниципального образования людям. С развитием данной сферы муниципального образования, как правило, связываются перспективы развития муниципального образования в целом, в том числе за счёт внешних инвестиций.
Функционально градообразующая сфера может быть по преимуществу:
1. ресурсной, связанной с добычей и переработкой природных ресурсов;
2. промышленной, состоящей из промышленных предприятий одной или нескольких отраслей хозяйствования;
3. сельскохозяйственной, состоящей из предприятий, производящих и перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию;
4. транспортной, включающей транспортные коммуникации и узлы (железнодорожные станции, морские и речные порты, аэропорты и т.п.);
5. научно-технической, инновационной и образовательной (наукограды, инновационные центры и т.п.);
6. финансово-консалтинговой, связанной с деятельностью фондовых и товарных бирж, инвестиционных и страховых компаний, банков, а также иных организаций, обслуживающих бизнес;
7. рекреационно-оздоравливающей и туристической, основывающейся на особенностях природноклиматических условий, исторически-культурных традиций муниципального образования.
В тех случаях, когда градообразующую сферу города составляет одно крупное предприятие или несколько предприятий одной отрасли, говорят о моногородах. Вместе с тем, в современных условиях предпочтительнее развитие полифункциональных муниципальных образований (когда градообразующую сферу составляют предприятия и организации разной функциональной направленности).
Градообслуживающая сфера муниципального образования есть совокупность предприятий и организаций, продукция которых в основном потребляется на территории муниципального образования, а блага ими предоставляются и услуги ими оказываются жителям муниципального образования и предприятиям, организациям градообразующей сферы. Это сложный комплекс различных отраслей, тесно связанных между собой и объединённых общей целью удовлетворения потребностей как населения, так и предприятий, организаций градообразующей сферы путём производства продукции, предоставления благ и оказания услуг, имеющих общественное значение и вытекающих из совместного проживания людей на конкретной территории.
4.2. Что касается структурного состава градообслуживающей сферы муниципального образования, то её компонентами целесообразно считать:
1. Жилищно-коммунальный комплекс как сферу муниципального хозяйствования, предназначенную для обеспечения сохранности и улучшения использования жилищного фонда, бесперебойного обеспечения населения и хозяйствующих субъектов и организаций коммунальными благами и услугами, необходимыми для жизни и деятельности людей, благоустройства территории муниципального образования. В соответствии с этим в состав данного комплекса входят:
- жилищное хозяйство как сфера муниципального хозяйствования, обусловленная соответствующими муниципальными интересами, связанная с обеспечением использования и сохранности жилищного фонда, нежилых зданий и помещений общественного и социального назначения, реализации жилищный прав граждан при признании равенства участников жилищный отношений, которые регулируются жилищным законодательством.
- жилищно-коммунальное хозяйство или система инженерного обеспечения как сфера муниципального хозяйствования, обусловленная соответствующими муниципальными интересами, связанная с бесперебойным обеспечением населения и хозяйствующих субъектов, организаций коммунальными благами и услугами, в том числе при признании равенства участников жилищный отношений, которые регулируются жилищным законодательством.
- муниципальное коммунальное хозяйство как сфера муниципального хозяйствования, обусловленная соответствующими муниципальными интересами, связанная с благоустройством территории муниципального образования, участием в формировании комфортной городской среды.
2. Транспортный комплекс как совокупность объектов и субъектов транспортной инфраструктуры, а также транспортные средства.
Объекты транспортной инфраструктуры, представляющие собой единый технологический комплекс, есть разнообразные объекты недвижимости, т.е. земельные участки и всё, что на них, над и под ними, неразрывно связанное с ними по своей сущности, как естественное, так и созданное человеком, которые используются для осуществления дорожной деятельности и обеспечения перевозок пассажиров, багажа и грузов (подробный перечень данных объектов дан в Градостроительном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе «О транспортной безопасности»).
Субъекты транспортной инфраструктуры - это юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.
Транспортные средства - это устройства, предназначенные для перевозки физических лиц, грузов, багажа, ручной клади, личных вещей, животных или оборудования, установленных на указанных транспортных средствах устройств, в значениях, определенных транспортными кодексами и уставами (их перечень дан в Федеральном законе «О транспортной безопасности») [5, ст. 1].
3. Потребительский рынок, толкуемый как система общественных отношений, основанных на соблюдении правовых норм, возникающих между государством, изготовителем и продавцом, исполнителем и потребителем в процессе изготовления, реализации и эксплуатации товаров, выполнения работ и оказания услуг [7]. Структура потребительского рынка как составная часть муниципального хозяйства призвана обеспечивать потребности населения в товарах, работах, услугах в сферах общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
4. Строительный комплекс как совокупность собранных в единый узел строительно-монтажных организаций, научно-исследовательских и проектно-изыскательских институтов, комбинатов строительных конструкций и материалов, как межотраслевой хозяйственный комплекс, представляющий собой совокупность отраслей материального производства и проектно-изыскательских работ, которые обеспечивают воспроизводство основных фондов. Тем самым, в рамках строительного комплекса проводится полный цикл строительно-монтажных работ по возведению объекта: от инженерных изысканий и проектирования до ввода в действие при наличии всей требуемой базы необходимых ресурсов, в том числе строительных материалов и строительной техники [15].
5. Комплекс связи, обеспечивающий оказание населению соответствующих услуг по приёму, обработке, хранению, передаче, доставке сообщений электросвязи или почтовых отправлений.
Часто к числу компонентов градообслуживающей сферы муниципального образования относят и службы обеспечения безопасности, к которым, в соответствии с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относятся те службы, которые призваны обеспечивать общественный порядок; первичные меры пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций; гражданскую оборону и мобилизационную подготовку муниципальных предприятий и учреждений, а также охрану окружающей среды [4, глава 3]. Вместе с тем, в связи с рядом специфических особенностей, в том числе значительной зависимости деятельности органов местного самоуправления в данной сфере от компетентных органов государственной власти, целесообразным представляется исключение служб обеспечения безопасности на муниципальном уровне из компонентов градообслуживающей сферы. Было бы оправданным, наряду с градообслуживающей сферой в структуру муниципального образования, а, следовательно, и муниципального хозяйства отдельно включать систему общественной безопасности.
Заключение
градообразующий градообслуживающий муниципальный образование
Проведённый в данной статье анализ возможного толкования термина «градообслуживающая сфера», а также структурного наполнения градообслуживающей сферы муниципального образования, как представляется, позволяет точнее формулировать теоретические положения, связанные с муниципальной деятельностью по решению значительной части вопросов местного значения и, тем самым, по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме того, высказанные положения могут быть использованы в учебном процессе при подготовке бакалавров и магистров по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление».
Вместе с тем, рамки данной статьи не позволили проанализировать особенности муниципального управления градообслуживающей сферой муниципального образования как в целом, так и конкретно в отношении тех компонентов, которые входят в её состав. Решение именно этой задачи позволит оказать органам и должностным лицам местного самоуправления методическую и практическую помощь в повышении эффективности муниципального управления таким важным направлением муниципальной деятельности как управление градообслуживающей сферой.
Билиографический список
1. Налоговый кодекс Российской. Часть 1. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru
2. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть 2. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190- ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru
5. О транспортной безопасности. Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru
6. Общесоюзный классификатор «Отрасли народного хозяйства» (ОКОНХ). Утв. Госкомитетом СССР, Госпланом СССР, Госстандартом СССР 01.01.1976 г. // [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru
7. Торговля. Термины и определения. Национальный стандарт Российской Федерации. ГОСТ Р 513032013. Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 28 августа 2013 г. № 582-ст. [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru
8. Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОК 029-2014). Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. Ред. от 20.02.2019 г. (Действует с 01.05.2019 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://normativ.kontur.ru/document?moduleId=1&documentId
9. Васильев А.А. Система муниципального управления: учебник / А.А. Васильев. 2-е изд., испр. и доп. М.: КНОРУС, 2015. 734 с.
10. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Обнинск: Институт муниципального управления. 1995. 216 с.
11. Девятов С.А. Управление муниципальным хозяйством. Учебное пособие Тюмень. Издательство Тюменского государственного университета. 2009 г. 295 с. [Электронный ресурс]. URL: http:// http:// rushkolnik.ru/docs/676/index-39299.html
12. Занадворов В.С., Занадворова А.В. Экономика города: Учебное пособие. М.: ИЧП «Издательство Магистр», 1998. 272 с.
13. Ильина И.Н. Экономика городского хозяйства: учебное пособие/ И.Н. Ильина. М.: КНОРУ С, 2013. 248 с.