ГКОУ ВО «Российская таможенная академия»
Высшая школа государственного управления Балаковского филиала РАНХиГС
Градообслуживающая сфера: общие представления
Николаев Константин Алексеевич Кандидат философских наук, доцент
кафедры государственного управления и права
Николаев Владимир Константинович Кандидат экономических наук
проректор по развитию цифровых технологий
Аннотация
Вопросы понимания смысла таких терминов как «градообразующая сфера» и «градообслуживающая сфера», а также структурное наполнение того, что понимается под градообслуживающей сферой муниципального образования актуальны как в теоретическом и методологическом, так и в практическом аспектах, хотя и не получили на настоящее время однозначного толкования. В статье, на основе проведённого анализа, даны возможные определения указанных терминов, а также к числу компонентов градообслуживающей сферы муниципального образования предлагается относить жилищно-коммунальный, транспортный, строительный комплексы, потребительский рынок, а также комплекс связи.
Ключевые слова: градообразующая сфера, градообслуживающая сфера, структура градообслуживающей сферы муниципального образования.
Annotation
Urban services: general concepts
Konstantin A. Nikolaev Candidate of Philosophical Sciences, Associate Professor at the Department of Legal Foundations of Public Administration (Higher school of Public Administration) of Balakovo branch of RANEPA
Vladimir K. Nikolaev Candidate of Economic Sciences, Vice-rector (for the development of digital technologies) of Russian Customs Academy
The matters of understanding the notions “city-forming sphere” and “urban services” as well as the notion of urban services of municipality are topical in theory, methodology and practice though the notions are not defined unambiguously. The authors of the paper provide the definitions of the above mentioned terms and they also regard such notions as housing, utilities, transport, construction complexes, consumer market, communication complex as the components of urban services of a municipality.
Keywords: city-forming sphere, urban services, structure of the urban services of the municipality.
Введение
Исторически разделение городского хозяйства на «градообразующую» и «градообслуживающую» сферы сформировалось, как отмечают исследователи, «в рамках урбанистической традиции первой половины XX века» при подходе к исследованию экономической жизни города и перспектив его развития, согласно которому пытались выявить такие предприятия, расположенные на территории города, «продукция которых способна привлекать в город денежные потоки, соответствующие товарному потоку» продукции, исходящему из данных предприятий в другие города [12, с. 56-57]. Иначе говоря, хозяйственная деятельность условно делилась на две части:
- на ту, которая ориентирована на вывоз продукции за пределы города, привлекая, в свою очередь, финансовые ресурсы на его территорию - градообразующую сферу;
- на ту, которая ориентирована на обслуживание первой, а также и населения, по большей части расходную градообслуживающую сферу (системы электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения, городского пассажирского транспорта, строительства, розничной торговли и общественного питания и т.п.).
Вместе с тем, увлечение идеями функционализма в урбанизме привело к практике формирования монофункциональных городов-заводов, что в современных условиях породило значительное число проблем как для самих городов и их населения, так и для национальной экономики в целом [12, с. 58-60].
Тем не менее, в специальной литературе и ныне сохраняется подобное разделение города на две сферы или подсистемы: градообразующую и градообслуживающую. Кроме того, в ряде высших учебных заведений в рабочие учебные планы по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление» либо введена учебная дисциплина, посвящённая анализу вопросов специфики муниципального управления градообслуживающей сферой муниципального образования, либо данная проблематика включается в содержание некоторых иных профилирующих дисциплин.
В данной статье предпринята попытка ответить на следующие вопросы: каково соотношение и содержание таких терминов, как «градообразующая сфера» и «градообслуживающая сфера»? Каково возможное структурное наполнение такого феномена, как градообслуживающая сфера муниципального образования?
Методика
В целях поиска ответа на поставленные вопросы следует провести анализ разнообразных подходов в соответствующей литературе к толкованию терминов «градообразующая сфера» и «градообслуживающая сфера», а также к структурному наполнению градообслуживающей сферы муниципального образования.
Согласно И.Н. Ильиной деятельность градообразующих объектов направлена «на выполнение функций, выходящих за пределы данного города, а также функций по обеспечению занятости местного населения и производства товаров для населения как этого города, так и вне его границ», деятельность же градообслуживающих объектов, по преимуществу относящихся «к непроизводственной сфере», «выполняют внутренние функции, связанные с производством продукции и услуг для удовлетворения потребностей населения». Причём, как подчёркивает автор, именно в процессе взаимосвязей градообразующих и градообслуживающих объектов, дополняющих друг друга, город и развивается [13, с. 12].
Ссылаясь на классификатор отраслей народного хозяйства, обслуживающую сферу или городское хозяйство к непроизводственной сфере относит и С.А. Девятов [11, с. 60]. К отраслям нематериального производства градообслуживающую сферу относит авторский коллектив учебного пособия «Управление в городском хозяйстве» [18, с. 11].
Кстати, градообслуживающую сферу вообще часто отождествляют с городским хозяйством [12, с. 12; 17, с. 97; 18, с. 11-12] или местным хозяйством [9, с. 73]. Разделение градообразующей и градообслуживающей сфер по принципу выполнения внешней и внутренней функций города проводят авторы учебного пособия «Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве» [14, с. 339]
В свою очередь, О.М. Рой и Р.В. Бабун полагают, что соотношение градообразующих и градообслуживающих предприятий, а также динамика положенных в их основу экономических показателей, ёмкость территориального рынка и его структура определяют экономический базис города. Причём под градообразующими предприятиями и организациями понимаются те хозяйствующие субъекты, «продукция или услуги которых в основном поставляются за пределы города». Как правило, это крупные предприятия, не являющиеся объектами муниципальной собственности. Именно на таких предприятиях, в таких организациях работает значительная часть населения города. За счёт данных предприятий и организаций формируется налоговая база, а жители города могут получать отдельные коммунальные или социальные услуги. Что касается предприятий и организаций градообслуживающей сферы, то, как полагают О.М. Рой и Р.В. Бабун, они основную часть своей продукции и услуг реализуют внутри территории города, создавая рабочие места будучи серьёзными работодателями. Причём их продукция и услуги частично потребляются градообразующими предприятиями и организациями. Предприятия и организации градообслуживающей сферы представляют все формы собственности, и большая их часть относится к предприятиям и организациям малого и среднего бизнеса [17, с. 97-98].
Встречается и несколько иной подход к выделению комплекса градообслуживающих отраслей, а именно по принципу жизнеобеспечивающей роли - данные отрасли «выполняют функции удовлетворения первоочередных жизненно необходимых потребностей населения и предприятий города» [11, с. 102; 18, с. 12]. В свою очередь, А.А. Васильев, выделяя жизнеобеспечивающую систему, относит к её составу комплекс расположенных на территории муниципального образования объектов, которые призваны удовлетворять потребности населения и промышленных предприятий [9, с. 73].
Что касается вопроса структурного наполнения градообслуживающей сферы муниципального образования, то, прежде всего, следует отметить следующее.
Исторически в российской муниципальной науке, что наиболее ярко проявилось в двадцатые годы XX века в трудах Л.А. Велихова, градообслуживающая сфера связывалась с обеспечением городского благоустройства в узком или широком его толковании. В первом случае - с обеспечением жилищного и уличного благоустройства (планировка, муниципальное строительство, жилищный и земельный вопрос, замощение, зелёные насаждения, уход за улицами, уличный транспорт, муниципальная связь, городское освещение и отопление). При широком толковании городское благоустройство у Л.А. Велихова - это удовлетворение и материальных, и духовных, социальных потребностей жителей (оздоровление городов и здравоохранение, обеспечение продовольствием и питанием, социальное обеспечение, общественная безопасность, образование, культура и досуг, муниципальная эстетика и нравственность, борьба с антиобщественным поведением). В итоге Л.А. Велихов толкует городское благоустройство как «совокупность создаваемых городским хозяйством условий, в которые поставлено удовлетворение коллективных потребностей городского населения» [10, с. 104-105].
Следует учитывать, что ныне нормативное толкование термина «благоустройство территории» даже уже, чем описывал Л.А. Велихов - это «деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий» [3, ст. 1].
Вместе с тем, как бы продолжая традицию широкого и узкого толкования городского благоустройства, и сегодня исследователи представляют структуру градообслуживающей или градообеспечивающей сферы в широком и узком наполнении.
В широком - к данной сфере в различных комбинациях относят жилищно-коммунальное хозяйство, строительную промышленность, бытовое обслуживание и торговлю; здравоохранение, физическую культуру и социальное обеспечение, образование, культуру и искусство, науки и научное обслуживание; финансы, кредит, страхование; управление и т.п. [9, с. 73; 13, с. 12-13, 18, с. 11-12]. И это несмотря на то, что в российской научной и учебной традиции предпочитают разделять материальные и социальные потребности, а, следовательно, материальную и социальную сферы жизни.
В узком - это жилищно-коммунальный, транспортный, строительный комплексы, комплексы потребительского рынка, связи, управления, информатизации; службы обеспечения безопасности, системы управления и др. [11, с. 60; 17, с. 113].
Таким образом, очевидно, что актуальной является задача более точного, соответствующего современным тенденциям социально-экономического и культурного развития территориальных образований, определения сущности того, что закладывается в содержание термина «градообслуживающая сфера» и каково видится структурное наполнение данной сферы.
Результаты
Как вытекает из анализа приведённых выше подходов к толкованию содержания терминов «градообразующая сфера» и «градообслуживающая сфера», разделение между ними связывается исследователями с рядом признаков.
Первый признак - это отнесение градообразующих и градообслуживающих предприятий, организаций либо к производственной, либо к непроизводственной сфере хозяйствования.
Если исходить из традиционного разделения производственной сферы как совокупности отраслей материального производства, т.е. производства материальных благ, которые можно осязать и непроизводственной сферы как совокупности отраслей нематериального производства, т.е. производства услуг, которые не приобретают вещественной формы и стоимость которых заключается в полезном эффекте живого труда, а также создания определенных условий жизни людей - сохранения здоровья, обеспечение образования и профессионального мастерства и т.п. [16; 19], то разделение рассматриваемых сфер по такому признаку не совсем корректно. Ведь практически все исследователи, как было показано выше, в структуру градообслуживающей сферы муниципального образования включают строительный, транспортный, жилищнокоммунальный комплексы, потребительский рынок, связь. В то же время в состав производственной сферы, как правило, включают строительство, транспорт, связь, энергетику, торговлю, общественное питание, складское хозяйство и т.д. Кроме того, согласно Общесоюзному классификатору «Отрасли народного хозяйства», к которому отсылает, например, С.А. Девятов [11, с. 60] из всей совокупности структурных компонентов градообслуживающей сферы, при узком её толковании, к непроизводственной сфере отнесены лишь жилищно-коммунальное хозяйство и непроизводственные виды бытового обслуживания населения, тогда как транспорт и связь, строительство, торговля и общественное питание - к сфере материального производства, как и прочие виды деятельности в сфере материального производства [6]. Кстати, в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности вообще не проводится разделение между производственными и непроизводственными видами экономической деятельности [8].